Pouca gente sabe, mas os
bancos de dados públicos (entenda-se: os softwares utilizados pelo governo
federal, estadual e municipal para administrar os seus negócios) já possuem normativos
que fixam requisitos mínimos de segurança. A Lei Complementar nº 131/2009 se
referiu a esse banco de dados públicos como Sistema Integrado de Administração
Financeira e Controle (inciso III, § 1º, art. 48, da LC 101/2000, alterado pela
LC 131/2009). Posteriormente, a LC 156/2016 dispôs que “todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos
autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente
da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e
financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a
autonomia”. A inovação trazida foi profunda e oportuna.
Foi profunda,
porque, de agora em diante, cada ente da federação deverá contar com apenas um
único banco de dados. Num município, por exemplo, nesse modelo, tanto o poder
executivo quanto o poder legislativo municipal deverão compor um só banco de
dados. Ora, sabemos que hoje cada chefe de poder adquire os softwares que
entender necessários à sua gestão. A partir da LC 156/2016 isso não será mais possível.
Os chefes dos poderes deverão definir, em conjunto, o banco de dados que será
melhor para a municipalidade devendo, qualquer que seja o banco de dados
escolhido, preservar a autonomia de cada poder. Quebra-se um paradigma
municipal vivido há anos em que os chefes de poderes geriam suas informações
segundo critérios pessoais. Agora tais critérios deverão ser institucionais. A
mesma regra deve ser observada pela União e pelos estados e Distrito Federal.
A novidade
trazida pela LC nº 156/2016 é também oportuna, na medida em que as informações
orçamentárias, financeiras e contábeis dos entes devem ser enviadas para a
Secretaria do Tesouro Nacional - STN consolidá-las periodicamente (§ 1º, art.
51, LRF). Ora, é comum, nos pequenos municípios, a falta de diálogo entre os
chefes de poder por razões políticas fato que tem prejudicado o processo de
consolidação dos dados públicos municipais. A consequência dessa falta de
comunicação é que os dados não migram em toda a sua integralidade para a STN
prejudicando a consolidação da informação municipal. A partir da unificação dos
bancos de dados esse problema será finalmente solucionado, pois o próprio
sistema integrado ficará responsável por consolidá-los no âmbito municipal e
enviá-los eletronicamente para o sistema da STN.
No tocante
aos normativos que fixam requisitos mínimos de segurança do banco de dados, trata-se
do Decreto federal nº 7.185/2010 e da Portaria/MF nº 548/2010. Esses normativos
disciplinam como os bancos de dados públicos devem preservar as informações
nele inseridas, evitando que elas se percam, sofram sinistros ou não
representem fielmente a realidade. É importante destacar que, muito embora se
tratem de normativos formulados pelo governo federal, eles regulamentam
dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, alterada, nesse particular,
sucessivamente, pelas Leis Complementares nºs 131/2009 (Lei da Transparência) e
156/2016. Ora, como a Lei Complementar nº 101/2000 é uma lei nacional, então
tais normativos também adquirem essa natureza impondo-se, em decorrência, a
todos os entes federativos (União, estados, DF e municípios).
Entretanto, os órgãos de
fiscalização (ministérios públicos federal e estadual, tribunais de contas,
controladorias) ainda não despertaram para a importância de fiscalizarem o fiel
cumprimento das diretrizes ali descritas por parte do poder público federal,
estadual e municipal.
Passemos rapidamente em
revista os principais aspectos neles destacados.
DECRETO nº 7.185/2010
Finalidade
do Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle
O sistema integrado
de administração financeira e controle utilizado no âmbito de cada ente da
Federação, doravante denominado SISTEMA, deverá permitir a liberação em tempo
real das informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira
das unidades gestoras, referentes à receita e à despesa, com a abertura mínima
estabelecida neste Decreto, bem como o registro contábil tempestivo dos atos e
fatos que afetam ou possam afetar o patrimônio da entidade (art. 2º).
Abrangência
do Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle
Integrarão o SISTEMA todas as entidades
da administração direta, as autarquias, as fundações, os fundos e as empresas
estatais dependentes, sem prejuízo da autonomia do ordenador de despesa para a
gestão dos créditos e recursos autorizados na forma da legislação vigente e em
conformidade com os limites de empenho e o cronograma de desembolso
estabelecido (§ 1º, art. 2º).
Características
do Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle
I - disponibilizar ao cidadão
informações de todos os Poderes e órgãos do ente da Federação de modo
consolidado;
II - permitir o
armazenamento, a importação e a exportação de dados; e
III - possuir mecanismos que
possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação
registrada e exportada (art. 4º)
PORTARIA/MF nº 548/2010
Requisitos
de segurança do Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle
Esse é, talvez, o
capítulo mais importantes dos normativos, pois ele trata da qualidade e
integridade da informação registrada nos bancos de dados públicos. Vejamos as
principais disposições sobre as funcionalidades de segurança:
SISTEMA deverá
possuir mecanismos de controle de acesso de usuários baseados, no mínimo, na
segregação das funções de execução orçamentária e financeira, de controle e de
consulta (art. 2º)
O acesso ao SISTEMA para registro e
consulta aos documentos apenas será permitido após o
cadastramento e a
habilitação de cada usuário, com código próprio (§ 1º, art. 2º)
O cadastramento de usuário no
SISTEMA será realizado mediante:
I – autorização expressa de sua
chefia imediata ou de servidor hierarquicamente superior; e
II – assinatura do
termo de responsabilidade pelo uso adequado do SISTEMA (§ 2º, ar. 2º)
O SISTEMA deverá
adotar um dos seguintes mecanismos de autenticação de usuários:
I ‐
código e senha; ou
II ‐
certificado digital, padrão ICP Brasil.
Caso seja adotado
o mecanismo a que se refere o inciso I do parágrafo anterior, o SISTEMA
deverá manter
política de controle de senhas (§§ 3º e 4º, art. 2º).
O registro das operações de
inclusão, exclusão ou alteração de dados efetuadas pelos
usuários será mantido no SISTEMA e
conterá, no mínimo:
I ‐ código do
usuário;
II ‐ operação
realizada; e
III ‐
data e hora da operação (art. 3º)
Cópia
de segurança do Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle
A imposição aos
entes de gerarem cópias de seguranças
periódicas do banco de dados (back ups)
é INOVADOR também. Sabemos que nos pequenos municípios, a cada virada de
mandato, parte ou a totalidade dos bancos de dados se perdem. Muitas
informações são criminalmente apagados. A geração de cópias periódicas preserva
todas as informações pondo fim a esse problema crônico que temos enfrentados em
todo o País.
Sobre o
armazenamento dessas cópias, é de boa prática que elas sejam armazenadas em
locais diversos. Uma sugestão é que uma cópia esteja guardada no ministério
público, outra no respectivo tribunal de contas e uma terceira na associação
dos municípios (caso se trate de ente público municipal).
Vejamos o que diz
a Portaria sobre essa obrigatoriedade:
Deverá ser
realizada cópia de segurança periódica da base de dados do SISTEMA que permita
a sua recuperação em caso de incidente ou falha, sem prejuízo de outros
procedimentos (art. 6º).
Lembrando, por
fim, que há muito tempo os bancos de dados públicos já deveriam ter sido
integrados. A LC nº 131/2009 estabeleceu prazos para que eles adotassem essa
providência. Infelizmente, todavia, passado já muitos anos, quase nada foi
feito nesse sentido e quase nada tem sido igualmente cobrado. Vejamos os prazos
por ela estabelecidos (incisos I, II e III, art. 73-B, da LRF):
I – 1 (um)
ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de
100.000 (cem mil)
habitantes;
II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil)
habitantes;
Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo
serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que
introduziu os dispositivos referidos no caput deste
artigo.
Em síntese, tanto
a sociedade quanto os órgãos de fiscalização (ministérios públicos, tribunais
de contas, controladorias) já dispõem de ferramentas jurídicas para preservar a
qualidade da informação pública veiculada nos bancos de dados. Basta agora arregaçar
as mangas e passar a cobrá-las.
ALIPIO REIS FIRMO FILHO
Conselheiro Substituto – TCE/AM
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