O inciso II do art. 11 da Lei
Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei n. 2423/1996) assim
dispõe:
Art. 11. As
prestações e as tomadas de contas ou tomadas de contas especiais serão por:
I – exercício financeiro;
II – término
de gestão, quando esta não coincidir com o exercício financeiro.
A questão é: qual a inteligência
desse dispositivo?
No Brasil, por expressa disposição
do art. 34 da Lei n. 4.320/64, o exercício financeiro coincidirá com o ano
civil, isto é, seu início ocorrerá em 01 de janeiro e se prolongará até 31 de
dezembro. É nesse período que se realizarão a gestão contábil, a gestão
financeira, a gestão orçamentária, a gestão operacional e a gestão patrimonial,
consoante determina o caput do art. 70 da Constituição Federal. Com
o advento da Lei Complementar n. 101/2000 foi incorporada uma sexta modalidade de
gestão dos negócios públicos: a gestão fiscal (art. 1º da referida Lei).
Portanto, é durante o exercício
financeiro que o gestor público praticará todos os atos visando à boa e regular
condução da gestão governamental.
De uma maneira geral, a gestão do
aparato público se realiza ao longo de todo o ano financeiro. A expectativa é
que cada ano tenha o seu gestor correspondente. Essa disposição é que inspirou
o disposto no inciso I do art. 11
outrora referido. Desta feita, cada gestor, após “fechar” o seu ciclo
operacional, prestará contas ao tribunal de contas respectivo onde discriminará
as receitas auferidas e as despesas aplicadas. A apresentação das contas
ocorrerá no exercício financeiro subsequente.
No entanto, há inúmeros eventos
que podem interromper o ciclo operacional da gestão ao longo do exercício
financeiro, o que resultará num ciclo de
gestão mais curto que o habitual, isto é, inferior ao exercício financeiro.
Dentre esses eventos contam-se os
eventos anômalos, isto é, aqueles que acarretam o fim da atividade do organismo
governamental e, consequentemente, o fim de sua atividade gestora. Ex: a
incorporação de um órgão por outro, a cisão de uma secretaria, a fusão entre
duas autarquias e a pura e simples extinção de uma unidade governamental. Em
qualquer desses casos o término da gestão decorre precipuamente do término da
existência jurídica do próprio organismo. Em outras palavras, sempre que um desses
eventos acontecem haverá, indubitavelmente, o desaparecimento do organismo
governamental do mundo jurídico e, com ele, por corolário, também o fim de sua
atividade gerencial. Uma coisa levará a outra.
No entanto, existe uma outra
categoria de eventos que, muito embora determinarão o término da gestão, não
decorrerão do término da atividade da unidade governamental. Um bom exemplo
dessa categoria é quando um prefeito decide trocar o secretário de saúde por
outro. Aqui a gestão (contábil, financeira, orçamentária, operacional,
patrimonial e fiscal) é interrompida, mas a unidade governamental continuará
existindo, porém, sob uma nova gestão (contábil, financeira, orçamentária,
operacional, patrimonial e fiscal). Interrompe-se um ciclo e outro começará
imediatamente, em decorrência do Princípio da continuidade na prestação dos
serviços públicos. É possível, ainda, que o secretário de saúde deixe o cargo
por sua livre e espontânea vontade. Há casos, ainda, que o próprio mandato presidencial
encerre-se durante o exercício financeiro. Ou seja, tais mandatos não coincidem
com o exercício financeiro. P. exemplo: o Procurador Geral de Justiça encerra
seu ciclo de gestão no mês de outubro de um ano qualquer. Aqui também, como nas
demais hipóteses, a gestão do Procurador Geral alcança seu termo.
Em síntese: algumas vezes o
término da gestão decorre de eventos anômalos. Outras vezes, resulta da pura conveniência
e oportunidade da autoridade máxima (prefeito, governador, presidente da
República). Há, ainda situações que a gestão é interrompida por decisão pessoal
do gestor de segundo ou terceiro escalão. Por fim, existem também as hipóteses
em que o término da gestão decorre de disposições legais.
Aqui reside a importância do
disposto no inciso II do art. 11 da Lei n. 2423/96. É para atender a essas situações que ele foi construído.
Por força do Parágrafo Único do
art. 70 da Constituição Federal, a prestação de contas é pessoal, isto é, ela é
intuito personae: prestará contas
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária. O inciso I do art. 7º da Lei nº 2423/96 também adota essa
disposição constitucional ao definir a “prestação de contas”: o procedimento
pelo qual pessoa física (...) por final de gestão (...) prestará contas ao
órgão competente da legalidade, legitimidade e economicidade da utilização dos
recursos orçamentários, da fidelidade funcional e do programa de trabalho.
Portanto, quando um gestor assume
um cargo público, o dever legal de gerir e prestar contas é atribuído à sua pessoa
física (ao CPF do gestor), e não abstratamente ao órgão. O gestor atua em
nome próprio no cumprimento desse dever constitucional, tornando a obrigação
intransmissível a prepostos ou procuradores para fins de exoneração de culpa. Somente
nos casos autorizados por lei essa responsabilidade é transferida para outra
pessoa como, p. exemplo, quando o gestor falece. Nesse caso, seus sucessores é
que receberão a responsabilidade de prestar as contas do De cujus. Essa é a razão por que as multas e as glosas
aplicadas pelos tribunais de contas alcançam a figura do gestor e não do órgão público
onde ele atuou. Seu papel é de um síndico dos negócios públicos.
Ou seja, o ato de prestar contas
cumpre um dever constitucional. Trata-se de um princípio sensível inserido no
Corpo das normas constitucionais. Esse dever é tão caro ao legislador
constituinte que, se não realizado, ele autoriza, inclusive, a intervenção da
União nos estados e no Distrito Federal, mitigando ou suspendendo a própria
autonomia desses entes federativos:
Art. 34. A União não intervirá
nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
(...)
VII - assegurar a observância dos
seguintes princípios constitucionais:
(...)
d) prestação de contas da
administração pública, direta e indireta.
A prestação de contas por término
de gestão, portanto, realiza um dos princípios
constitucionais mais importantes: o dever de prestar contas.
No entanto, para além dos princípios
e dispositivos legais aqui invocados, a prestação de contas por término de
gestão é dotada de uma virtude que, para a maioria das pessoas, não é notada.
Admitamos que um secretário
municipal deixe seu cargo por decisão pessoal no dia 15 de abril de um ano
qualquer. Ele se despede de sua equipe de trabalho e vai cuidar de seus afazeres
pessoais. Dois anos depois, contudo, ele é notificado pelo tribunal de contas
sobre indícios de irregularidades em sua gestão. A fim de esclarecer o fato
perante o órgão de controle, esse gestor terá que reunir alguns documentos. Algumas
semanas depois de protocolar o pedido no órgão de origem recebe a informação de
que os documentos que procura não existem. O atual gestor que, a propósito, sucedeu
o gestor que o havia sucedido há época,
disse que após realizar os levantamentos não conseguiu encontrar os documentos requeridos.
E ai? O que acontecerá em seguida? Muito provavelmente esse gestor poderá ser
multado ou ter os recursos por ele geridos há época glosados pelo tribunal de
contas.
Evidentemente, se o referido
gestor fosse diligente, ele teria se orientado pelo disposto no inciso II do
art. 11 e, há época de sua saída do órgão de origem, teria reunido toda a
documentação que precisava, mediante a retirada de cópia da mesma (ou sua digitalização) e prestado contas de
sua gestão ao gestor que o sucedeu. Como prova, teria protocolada a prestação
de contas. O protocolo certamente o ajudaria futuramente, caso fosse questionado
não penas pelo tribunal de contas, mas também pelo ministério público ou
qualquer outro órgão de controle. Tudo ficaria mais fácil.
Outra situação muito comum na
vida pública envolve desafetos políticos. Ao deixar o cargo, não raras vezes, o
gestor enfrenta grandes dificuldades para obter os documentos de que necessita
para se defender perante os órgãos de controle. Tudo por força de algum gestor
que, por questões político-partidárias, acaba se transformando numa pedra de
tropeço para muitos outros gestores.
Nisto reside a virtude da
exigência da prestação de contas por término de gestão contida no inciso II do
art. 11 da Lei n. 2423/96. Ela não deve ser recebida como um encargo, mas como
uma grande aliada. Ela, se realizada, poderá evitar grandes problemas no
futuro.
É importante destacar, ainda, que deixar um cargo público sem prestar contas caracteriza omissão na prestação de contas. De acordo com o inciso I, do art. 22, da Lei n. 2423/96 (Lei Orgânica do TCE/AM), a omissão na prestação de contas poderá ensejar o julgamento pela irregularidade das contas de um gestor público. Além disso, a omissão pode caracterizar ato de improbidade administrativa do gestor faltoso, conforme definido no inciso VI, do art. 11, da Lei n. 8429/92. Com efeito, é salutar a prestação de contas por término de gestão, pois ela pode evitar inconvenientes no futuro.
Por fim, ainda resta uma dúvida:
a prestação de contas por término de gestão deve ser logo encaminhada ao respectivo
tribunal de contas ou permanecer no órgão de origem, aguardando o final do
exercício financeiro? A meu ver, isso dependerá de como cada tribunal de contas
regulamentará essa modalidade de prestação de contas. Ambas as soluções são igualmente
legítimas no meu entendimento.
Uma possível solução seria
determinar que tais prestações de contas fossem encaminhadas imediatamente ao
tribunal de contas se a saída do gestor ocorresse, p. exemplo, no primeiro
semestre do ano. Caso, entretanto, o fato se desse no segundo semestre, a
prestação de contas aguardaria o término do exercício para, no ano subsequente,
ser enviada ao órgão de controle.
No entanto, trata-se de uma
decisão de foro íntimo de cada tribunal de contas. O mais importante é que essa
importante modalidade de prestação de contas não permaneça no esquecimento.
Alipio Reis Firmo Filho
Conselheiro Substituto – TCE/AM
