segunda-feira, 27 de fevereiro de 2012
domingo, 26 de fevereiro de 2012
ATRASO NO ENCAMINHAMENTO DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL AO PODER LEGISLATIVO E AOS TRIBUNAIS DE CONTAS: PRESSUPOSTOS PARA A APLICAÇÃO DA MULTA DE 30% SOBRE OS VENCIMENTOS ANUAIS PREVISTA NA LEI N. 10.028/2000 (LEI DE CRIMES FISCAIS)
Alguns
tribunais de contas têm aplicado multa aos gestores pelo atraso no
encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal (RGF). O valor da pena corresponde a 30% (trinta por
cento) sobre os vencimentos anuais do administrador público faltoso, conforme
prevê o § 1o do art. 5º da Lei n. 10.028/2000 (Lei de Crimes
Fiscais).
O
inciso I desse mesmo artigo dispõe que tanto o prazo quanto as condições
de encaminhamento serão estabelecidos em lei, verbis:
“Art.
5º. Constitui
infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar
de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao
Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos
em lei.”
E
aqui reside o núcleo das discussões. É que inúmeros tribunais estabeleceram o
prazo de encaminhamento do referido demonstrativo por intermédio de resolução.
Nesse sentido, restariam nulas as multas aplicadas pelos tribunais de contas
por colidirem com o princípio da reserva legal, previsto nos incisos II e XXXIX
do art. 5º da Carta Magna? Respondemos: sem dúvida.
Vejamos
o que dizem esses dois dispositivos:
“II
– ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei;
(…)
XXXIX
– não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação
legal”.
Conforme
se vê, ambos reclamam a existência de prévio ato legislativo (entenda-se lei)
tanto para obrigar ou desobrigar alguém como para tipificar/sancionar uma ação
criminosa.
O
questionamento seguinte é: a infração administrativa (entenda-se ilícito
administrativo) referida no caput do artigo 5º da Lei n. 10.028/2000 está perfeitamente
descrita? Respondemos: não. Trata-se de típica norma incompleta de natureza administrativa, equivalentes às normas penais cegas, abertas ou normas
penais em branco contidas no Direito Penal. Tanto aquelas quanto estas
possuem peculiaridades que decorrem do fato de que, muito embora sejam dotadas
de sanções certas e precisas, não descrevem suficientemente o ilícito (administrativo
ou penal) que almejam alcançar. A discriminação da ilicitude faz-se
apenas parcialmente, não totalmente. Em razão disso, tais regramentos necessitam de um ato legislativo (lei) ou
administrativo (portaria, resolução, etc.), em geral de natureza extrapenal, que
os complementem, permitindo que sejam operados no mundo jurídico. Sem esse
requisito, não há como aplicá-los ao mundo dos fatos. Eis precisamente o que os
diferencia das normas (administrativas e penais) ditas completas cujas disposições incriminadoras descrevem exatamente e
precisamente o tipo penal ou administrativo. Tais normas não dependem de nenhum
complemento para incidirem sobre o mundo real. São, portanto, normas
auto-aplicáveis.
O
sempre festejado Damásio de Jesus, discorrendo acerca do tema, apresenta a
seguinte ilustração[1]:
“(…) nos termos do art. 168-A do CP[2]
que define a apropriação indébita previdenciária, constitui delito o fato de "deixar de repassar à previdência
social as contribuições recolhidas dos contribuintes, no prazo e na forma
legal" (…) Qual é o prazo? A norma não o menciona,
cumprindo buscá-lo na Lei de Custeio da Previdência Social[3]
(arts. 30, I, "b", V e 31). A sanção vem determinada[4]
ao passo que a definição legal do crime
é incompleta, condicionada a dispositivos extrapenais” (grifo nosso)
Perceba
que o exemplo dado por Damásio de Jesus é equivalente às disposições contidas
no inciso I do artigo 5º da Lei n. 10.028/2000. Tanto aqui como ali há
concorrência de típica norma incriminadora incompleta. A única diferença é sua
natureza. Uma refere-se a um ilícito administrativo enquanto a outra
corresponde a um ilícito penal. O quadro a seguir faz esse comparativo:
|
Norma Jurídica
incriminadora
|
Ilícito descrito
(incompleto)
|
Prazo
(norma complementar)
|
Sanção
|
|
Art.
168-A do Código Penal.
|
Penal: Deixar de
repassar à previdência social as contribuições recolhidas dos
contribuintes, no prazo e na forma legal
|
Até
o dia 20 do mês subsequente (Lei n. 8.212/91, lei de custeio da previdência
social, arts. 30, I, “b” e V; 31).
|
Penal: Reclusão de 2 a 5
anos e multa (Art. 168-A do CP).
|
|
Inciso
I do art. 5º da Lei n. 10.028/2000.
|
Administrativo: deixar de divulgar ou de
enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório
de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei.
|
Não há lei fixando o prazo[5]
|
Administrativa: 30% dos
vencimentos anuais do gestor faltoso (§ 1o do art. 5º da
Lei n. 10.028/2000).
|
Note
que, muito embora ambas as normas incriminadoras correspondam a normas em
branco, apenas uma foi complementada (a Lei n. 8.212/91 acabou por fixar o
prazo exigido pelo artigo 168-A do Código Penal, complementando-a). O mesmo não
podemos afirmar quanto ao prazo exigido no inciso I do art. 5º da Lei n.
10.028/2000. Ele permanece em aberto para algumas unidades federativas carecendo,
pois, de ser regulamentado por lei.
No
âmbito da União, a solução encontrada foi inserir em suas leis de diretrizes
orçamentárias dispositivo específico para atender à exigência da Lei de Crimes
Fiscais, verbis:
“Art.
122. Em
cumprimento ao disposto no art. 5o, inciso I, da Lei no 10.028, de 19 de
outubro de 2000, os titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 54 da Lei
Complementar no 101, de 2000, encaminharão ao Congresso Nacional e ao Tribunal
de Contas da União os respectivos Relatórios de Gestão Fiscal, no
prazo de 30 (trinta) dias após o final do quadrimestre” (Lei n. 12.017/2009, que dispôs sobre as
diretrizes para a elaboração e execução da lei orçamentária de 2010)
(grifamos)
Em
suma, até que o prazo de encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal (ao órgão
legislativo e ao tribunal de contas) seja fixado em lei, não há como aplicar a sanção
prevista na Lei n. 10.028/2000 aos administradores públicos faltosos,
correspondente à multa de 30% de seus vencimentos anuais, já que a descrição da
ilicitude apresenta-se incompleta. Por consequência, não há como ocorrer o
fenômeno da tipicidade da conduta criminosa entendida esta como a perfeita correlação entre a ação ou omissão
do agente e o tipo (penal ou administrativo) descrito na norma jurídica uma vez
que esta ressente-se de um elemento essencial: o prazo para o encaminhamento
do demonstrativo aos órgãos de controle. Qual o prazo? Não foi definido.
Também
não há como o referido prazo ser fixado por ato administrativo – resolução –
conforme vem ocorrendo em alguns tribunais de contas. A uma, porque a Lei n.
10.028/2000 é clara ao exigir a necessária e insubstituível concorrência do ato
legislativo (lei) para fechar essa lacuna. A duas porque, admitir-se o
contrário, é jogar por terra o mandamento insculpido na parte primeira do
inciso XXXIX do artigo 5º da Lei Fundamental: não há crime sem lei anterior que
a defina.
Um outro
questionamento poderia ser construído nesse sentido: alguns tribunais de contas
aplicam multa pelo atraso no encaminhamento de balancetes, informações,
demonstrações contábeis, dentre outros. Tais sanções, em muitos casos, estão
previstas em resoluções. O Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, a título
de exemplo, prevê esse procedimento no inciso I do artigo 308 de seu regimento
interno (Resolução n. 04/2002). A dúvida é saber se a sanção imposta aos
responsáveis nesses caos não se ressentiria do mesmo vício, isto é, careceria
do calço legal correspondente. De nossa parte, entendemos que não se trata do
mesmo contexto já que, nessa hipótese, a imposição da sanção encontra-se
amparada por disposição contida em suas respectivas leis orgânicas[6] e estas ancoram-se no
inciso VIII[7]
do artigo 71 da Carta Constitucional. Portanto, para tais casos, há expressa
autorização legal para a apenação dos gestores públicos por meio de ato
administrativo (resolução).
Por
derradeiro, é de se cogitar ainda quem seria o responsável por editar a lei
fixando o prazo reclamado na Lei n. 10.028/2000, se somente a União ou cada uma
das unidades federativas. Ora, por se tratar de matéria afeta ao Direito
Financeiro, e por estar este inserido na competência legislativa concorrente da
União, dos Estados e do Distrito Federal[8], cada um desses entes
teria a responsabilidade de fixar o limite temporal para o envio do
demonstrativo em sua respectiva base territorial. A União já fez a sua parte.
Falta agora os Estados e o Distrito Federal adotarem o mesmo procedimento.
[1]
Disponível em <http://jus.com.br/revista/texto/2286>
[2]
Lei n. 9.983/2000.
[3]
Lei n. 8.212/91.
[4]
Reclusão, de 2 a 5 anos e multa.
[5]
No Estado do Amazonas.
[6]A
Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Amazonas (Lei n. 2.423/96) prevê o procedimento em seu artigo 52: o Tribunal de
Contas do Estado poderá aplicar aos administradores ou responsáveis, na forma
prevista nesta Lei e no Regimento Interno, as sanções previstas neste capítulo.
[7]
“Aplicar aos responsáveis, em caso
de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em
lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário”
[8]
Inciso I do artigo 24.
quarta-feira, 22 de fevereiro de 2012
ONDE NASCEU A LEI DA FICHA LIMPA?
Com a decisão favorável do STF à constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa, muitos procuram saber onde nasceu o diploma legal. Mais: quase sempre a imprensa se refere ao normativo sem assinalar se se trata de uma lei ordinária ou de uma lei complementar. O texto abaixo, retirado do Wikipédia (http://pt.wikipedia.org) da importantes dicas. Acompanhe:
LEI DA FICHA LIMPA
O Projeto foi aprovado na Câmara dos Deputados no dia 5 de maio de 2010 e também foi aprovado no Senado Federal no dia 19 de maio de 2010 por votação unânime. Foi sancionado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010. Esta lei proíbe que políticos condenados em decisões colegiadas de segunda instância possam se candidatar.
A história do Projeto de Lei Popular 519/09 começa com a campanha "Combatendo a corrupção eleitoral", em fevereiro de 1997, pela Comissão Brasileira Justiça e Paz - CBJP, da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB. Esse Projeto deu continuidade à Campanha da Fraternidade de 1996, da CNBB, cujo tema foi "Fraternidade e Política".
Entretanto, só ganhou momento e posteriormente conseguiu ser aprovada após uma campanha nacional pela sua aprovação, a campanha Ficha Limpa, liderada pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE). O movimento trabalhou mais de um ano para coletar 1,3 milhão assinaturas (1% do eleitorado nacional) nos 26 estados da federação e no Distrito Federal. A Campanha visou enviar à Câmara dos Deputados um projeto de lei de iniciativa popular. Contou também com mobilização na internet através do Twitter, do Facebook, do [Orkut]] e do capítulo brasileiro da Avaaz.org, uma rede de ativistas para mobilização global através da Internet.
A QUEM EU DEVO RESPONDER: à SECEX? ao MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS? ou ao RELATOR? (5)
Uma
dúvida é muito comum entre os gestores públicos: o conflito de opinião entre a
Secex, o Ministério Público de Contas e o Relator. Exemplifiquemos com algumas situações:
1 -
o MPC entende que as contas devam ser julgadas irregulares enquanto a Secex
opina pela regularidade, com ressalvas, das contas;
2 -
a Secex se posiciona a favor da aplicação de multa ao responsável enquanto o
MPC entende que não é cabível a multa;
3 -
o Relator é pela irregularidade das contas enquanto o MPC propõe a regularidade
com ressalvas das mesmas.
Diante
dessas divergências questionam: a quem seguir? A quem responder?
Conforme
dissemos acima, o Relator é quem preside o processo de prestação de contas.
Nessa condição é ele quem irá definir quais irregularidades devam ser levadas
ao conhecimento dos responsáveis. Sua opinião é que deverá prevalecer, ainda
que contrarie o entendimento tanto da Secex quanto do Ministério Público de
Contas. Isso porque é ele o responsável pelo saneamento processual e isso
alcança o rol de irregularidades que devam ser esclarecidas pelos gestores.
Portanto,
ao receber qualquer comunicação processual do tribunal de contas, o
administrador público deverá se ater única e exclusivamente ao que disser o
Relator em seu Despacho que autorizar o encaminhamento da comunicação. Ou seja,
as irregularidades apontadas pela Secex e pelo MPC que não tenham sido
acolhidas pelo Relator não devem ser esclarecidas pelo gestor. Exemplifiquemos.
Num
determinado processo, a Secex apontou as irregularidades “a”, “b” e “c”. O MP
concordou com estas irregularidades
vindo a acrescentar mais duas: “d” e “e”. O Relator, de sua parte, não acolheu as irregularidades “a”
(apontada pela Secex) e “d” (proposta pelo MP) além de determinar uma sexta
irregularidade: a “f”. Em síntese, o responsável terá de apresentar
justificativas somente em relação às irregularidades mantidas pelo Relator,
isto é, as irregularidades “b”, “c” (apontadas pela Secex); “e” (proposta pelo MP) e “f” (questionado
pelo Relator). As que não foram
acolhidas (“a” e “d”) não devem ser respondidas pelo administrador público.
Aliás, sequer essas irregularidades devem ser encaminhadas a ele[1].
[1] Muito embora esse
procedimento devesse ser seguido à risca, muitos tribunais de contas – o TCE/AM
se inclui nessa estatística – ainda encaminham a íntegra do relatório
conclusivo da Secex, juntamente com o parecer do Ministério Público de Contas e
o Despacho do Relator aos responsáveis, o que tem causado confusão aos
jurisdicionados. Em razão disso, nos processos de minha relatoria determino que
sejam encaminhadas aos gestores apenas as
irregularidades acolhidas em meus despachos.
segunda-feira, 20 de fevereiro de 2012
SOU ADMINISTRADOR PÚBLICO E DELEGUEI COMPETÊNCIA PARA A PRÁTICA DE ALGUNS ATOS. POSSO SER RESPONSABILIZADO POR IRREGULARIDADES PRATICADAS PELA AUTORIDADE DELEGADA?
Sem dúvida. Contudo, algumas particularidades devem ser levadas em consideração.
Sabemos que os administradores públicos não podem conduzir, sozinhos, as atividades sob sua responsabilidade. A solução é recorrerem à delegação de suas competências para níveis operacionais mais inferiores, a fim de que estes adotem as providências que entenderem necessárias. Com esse procedimento – delegação de competência - as decisões tornam-se mais céleres e se realizam num patamar mais próximo aos fatos que as motivaram. Todavia, repetidas vezes o agente delegado pratica irregularidades o que, por vezes, o leva a responder por elas. Surge então a questão de estender essa responsabilização ao agente delegante já que foi ele quem irradiou o feixe de competências para o agente delegado.
Essa problemática, bastante comum no serviço público, foi analisada nos autos do Processo n. 7036/04, da Relatoria do Conselheiro Gilberto Diniz, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Nesses autos, o Conselheiro Substituto Licurgo Mourão propunha a responsabilização da autoridade delegante, juntamente com a autoridade delegada. Analisando a questão, o Conselheiro Antonio Carlos Andrada solicitou vista dos autos. Ao término, proferiu Voto-Vista divergindo da proposta feita pelo Conselheiro Substituto Licurgo Mourão, por entender que, na hipótese tratada naquele processo, não haveria como responsabilizar a autoridade delegante. Todavia, fixou algumas hipóteses em que, se configuradas, abrem essa possibilidade. Foram elas:
- se configurada a culpa in eligendo ou in vigilando: a primeira decorre da responsabilidade pela escolha do agente delegado pelo agente delegante. Muitas vezes, o agente delegante não se calça de critérios objetivos/técnicos de sua escolha remanescendo, portanto, sua responsabilidade em caso de irregularidade praticada pelo agente delegante. A segunda relaciona-se com a omissão no dever de constânte vigilância por parte da autoridade delegante pelos atos praticados praticados pela autoridade delegada, mormente naqueles de maior impacto (econômico, financeiro, social, institucional etc.). Por vezes, a irregularidade perpetrada nasce exatamente dessa lacuna;
- necessidade de prévia aprovação - da autoridade delegante - pelo ato executado da autoridade delegada: há casos em que o ato praticado pela autoridade delegada só alcança a sua plena validade se ratificada pela autoridade delegante. Nessa hipótese também este será chamado a responder pela irregularidade praticada;
- atos praticados por avocação: a avocação é o retorno, à autoridade delegante, dos atos por ela anteriormente delegados. Também aqui é plausível questionar sua responsabilidade. Cumpre-nos salientar, entretanto, que nesta hipótese nem há que se falar em responsabilização da autoridade delegante por atos praticados pelo agente delegado, já que quem praticou o ato foi o próprio delegante, após retomar sua competência.
terça-feira, 14 de fevereiro de 2012
ACABEI DE LANÇAR A PRIMEIRA EDIÇÃO DE MEU LIVRO "CONTABILIDADE PÚBLICA PRÁTICA"
Desde ontem já está disponível no site do "Clube de Autores" a primeira edição de meu Livro CONTABILIDADE PÚBLICA PRÁTICA. A Obra pode ser adquirida tanto no formato tradicional quanto no modo e-book. Nosso objetivo foi simular a contabilização de um orçamento público hipotético oferecendo ao leitor a oportunidade de ter uma visão ampla, lógica, ordenada e sistematizada de como ocorrem os lançamentos contábeis no setor público. Em razão da didática que empregamos é possível ao leitor entender qual o impacto de cada fase da realização da receita e despesa pública nos demonstrativos contábeis. Ele terá condições de enxergar o antes, o durante e o que corre após cada lançamento contábil. Esse, aliás, o grande diferencial da Obra. Para maiores informações CLICAR AQUI.
Leia a Sinopse do Livro:
"A Obra procura colocar o leitor em contato direto com a rotina da Contabilidade no Setor Público. Os registros são realizados a partir de um Orçamento Público hipotético e um Balanço Patrimonial Inicial, este com saldos do Exercício anterior. Exatamente como ocorre no dia-a-dia da atividade governamental. Primeiramente, procede-se ao registro das receitas orçamentárias e depois, ao das despesas orçamentárias. Na medida em que os lançamentos vão sendo realizados, o Balanço Patrimonial inicial vai se alterando: novas contas são incorporadas, outras têm seus saldos reduzidos, ampliados ou suprimidos. Simultaneamente, são elaborados os Balanços Orçamentário, Financeiro e a Demonstração das Variações Patrimoniais. Por último, procede-se ao encerramento do Exercício. Esta metodologia, aplicada a servidores públicos com formações acadêmicas diversas, ao longo de mais de dez anos de atividade docente, mostrou-se muito eficaz. Agora, em versão impressa, esperamos alcançar o mesmo sucesso"
segunda-feira, 13 de fevereiro de 2012
O QUE FAZ O RELATOR? (4)
O Relator é o juiz do processo. É quem o preside e é o responsável por tomar todas as providências para que os autos vão a julgamento. Para tanto, ele adotará todos os procedimentos necessários para o saneamento processual (determinará a juntada de documentos, sua análise, a entrega de cópias aos gestores, deferirá ou não pedidos de vista solicitados etc.). Qualquer solicitação deverá ser encaminhada ao Relator. Numa palavra: o Relator é o “dono” do processo. Por isso ele é a figura principal. Quem pode ser Relator nos tribunais de contas? No Tribunal de Contas da União serão os Ministros que o compõe (exceto o Ministro-Presidente, que não recebe processo durante o tempo em que ocupa a Presidência) e os Ministros Substitutos (Auditores). Nos tribunais de contas estaduais e municipais serão os Conselheiros (exceto o Conselheiro-Presidente, que não recebe processo durante o tempo em que estiver presidindo o órgão) e os Auditores Substitutos de Conselheiros (Auditores). Portanto, dependendo do tribunal de contas que estivermos nos referindo a figura do Relator poderá ser assumida por um Ministro, Conselheiro ou um Auditor (substituto de Ministro ou de Conselheiro).
Em razão de presidir o processo caberá ao Relator a responsabilidade por dar a palavra final sobre o mesmo. É a sua opinião que deverá prevalecer, seja em relação à opinião da Secex, seja no tocante à opinião do Ministério Público de Contas. Isso significa que, ao chegar até seu Gabinete, o Relator decidirá se:
a) Acompanhará ou não, na íntegra, a opinião da Secex;
b) Concordará ou não, na íntegra, com a opinião do Ministério Público de Contas;
c) Formulará uma opinião própria, diferente daquela da Secex ou do Ministério Público de Contas.
Portanto, o Relator é livre para decidir qual o caminho a ser trilhado. Aqui é importante destacarmos um importante aspecto.
Quando o Relator não concordar com a opinião da Secex ou do Ministério Público isso não significa que ele estará desprestigiando a manifestação desses órgãos. Em absoluto. Conforme dissemos há pouco, o Relator goza da prerrogativa de livre convencimento. As opiniões da Secex e do Ministério Público de Contas devem ser tomadas como subsídios para a sua tomada de decisão. Guardadas as devidas proporções, tais subsídios se assemelham aos pareceres proferidos por órgãos especializados e encaminhados aos seus superiores (parecer de um engenheiro sobre as condições de uma construção, parecer de um advogado público sobre determinada questão formulada numa consulta, etc.) para que estes adotam esse ou aquele procedimento.
As decisões tomadas pelo Relator no processo são de duas naturezas. Ou são decisões preliminares ou são decisões de mérito.
Nas decisões preliminares o Relator toma providências para o saneamento do processo. Ele faz isso, p. exemplo, quando autoriza ou determina a juntada de algum documento nos autos, quando defere ou indefere solicitações de prorrogações de prazo, quanto concede ou indefere cópias dos autos, quando autoriza (ou não) a concessão de vista ao processo, quando determina que o administrador público apresente defesa no processo, quando determina que alguma unidade interna do Tribunal analise alguma informação processo, etc. Enfim, são inúmeras as situações em que o Relator toma decisões preliminares.
A segunda modalidade – as decisões de mérito – ocorre quando o Relator profere seu Voto (no caso dos Ministros/Conselheiros) ou sua proposta de Voto (no caso dos Auditores Substitutos de Ministros/Conselheiros). Essa decisão é tomada quando o processo está pronto para ser submetido à apreciação do Tribunal Pleno. Em outras palavras, quando o Relator se convence que o processo já está saneado, isto é, livre de qualquer dúvida ou lacuna de informação. É nesse instante que o Relator propõe a regularidade, a regularidade com ressalvas ou a irregularidade das contas e, ainda, poderá propor a aplicação de multa aos gestores.
Na verdade, a decisão definitiva é uma consequência das inúmeras decisões preliminares. Antecedendo-a, as decisões preliminares funcionam como um preparativo do processo para receber a decisão definitiva. Essa definitividade é, contudo, relativa, pois o Tribunal Pleno poderá alterá-la. Com efeito, quando falamos em decisão definitiva estamos considerando-a em relação à figura do Relator. Quando a vislumbramos sob a ótica do Tribunal Pleno essa modalidade de decisão poderá sofrer alterações, conforme veremos oportunamente.
sábado, 11 de fevereiro de 2012
COMO FAÇO PARA OBTER A PORTABILIDADE BANCÁRIA DE MINHA CONTA?
A partir de 01/01/2012 entrou em vigor dispositivo da Resolução/Banco Central n. 3.402/2006 que confere a Portabilidade Bancária para os servidores públicos. O normativo permite ao servidor público escolher o banco onde deseja receber os seus vencimentos. Para tanto, ele deverá se dirigir até ao novo banco onde deseja que seus vencimentos sejam creditados e solicitar um formulário onde preencherá:
a) o número da conta onde atualmente recebe seus rendimentos; e
b) o número da (nova) conta onde deverão ser eles creditados.
Esse formulário deverá ser entregue ao seu antigo banco. Em troca o banco dará um recibo atestando que recebeu o pedido. A partir de então a instituição financeira disporá de 05 (cinco) dias úteis para realizar o procedimento. Os próximos pagamentos serão automaticamente transferidos pelo antigo banco à nova conta indicada pelo servidor até às 12:00 horas do dia em que o órgão fizer o pagamento de seus servidores. Não será admitido qualquer atraso. As transferências ocorrerão sem qualquer ônus para o servidor. Isso significa que o (antigo) banco não poderá cobrar qualquer tarifa pela operação. Também é vedada a cobrança de tarifas pela manutenção da (antiga) conta do servidor. Ela servirá apenas para receber os vencimentos. Após, o banco providenciará sua transferência para a nova instituição financeira.
Eventuais dificuldades para acesso ao benefício podem ser comunicadas ao Banco Central do Brasil no fone 0800-9792345.
sexta-feira, 10 de fevereiro de 2012
MINHAS CONTAS FORAM JULGADAS REGULARES COM RESSALVAS, MAS O TRIBUNAL DE CONTAS ME APLICOU MULTA EM RAZÃO DE EU NÃO TER ENVIADO OS BALANCETES DE MINHA UNIDADE: ISSO NÃO É CONTRADITÓRIO?
Por vezes os tribunais de contas julgam as contas regulares com ressalvas e aplicam multa aos gestores pela falta de envio de seus balancetes mensais ou qualquer outra espécie de informação. A decisão, num primeiro momento, parece antagônica, mas, na verdade, não o é. O antagonismo é mais aparente do que real. Vejamos como isso é tratado pela Lei Orgânica (Lei n. 2.423/96) e pelo Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Resolução n. 04/2002):
Diz o inciso II do artigo 22 da Lei Orgânica:
Art. As contas serão julgadas:
(...)
II - regulares com ressalvas, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário.
Por sua vez, o artigo 308 e seu inciso I da norma regimental assim dispõe:
Art. 308. Independentemente do disposto no artigo 307, o Tribunal aplicará multa entre cinco por cento (R$ 822,43) e cem por cento (R$ 16.448,68[1]) do valor previsto no artigo 54 da Lei estadual n.º 2.423/96, já devidamente atualizado, aos administradores e demais responsáveis, no âmbito estadual e municipal, pelas seguintes irregularidades e atos, observada a gradação seguinte:
I - de cinco a dez por cento do valor máximo (de R$ 822,43 a 1.644,89), nos casos de:
a) não-atendimento, no prazo fixado, a diligência ou recomendação do Tribunal;
b) sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias; c) inobservância de prazos legais ou regulamentares para remessa ao Tribunal, por meios informatizado ou documental, de balancetes, balanços, informações, demonstrativos contábeis ou quaisquer outros documentos solicitados.
Note que as três situações apontadas nas alíneas “a”, “b” e “c” da norma regimental possui um ponto em comum. Todas elas oferecem obstáculos à ação fiscalizadora do Tribunal. São falhas formais, sim, sem dúvida alguma. Mas São falhas formais que possuem um grau de nocividade peculiar já que interferem na órbita de atuação da Corte. Não podem ser tratadas da mesma forma que, por exemplo, a ausência de numeração das páginas de um processo, ou, o fato de o jurisdicionado não ter providenciado o seu capeamento. Tanto aqui como ali há, repetimos, impropriedades ou faltas de natureza formal de que não resultam dano ao erário. Contudo, não podem ser tratadas de forma isonômica. Daí por que a norma regimental decidiu sancionar as primeiras e não as últimas.
Em suma, “há falhas formais e falhas formais”. Aquelas que obstacularizam a fiscalização do órgão de controle externo recebem tratamento mais severo. Daí a possibilidade de sancioná-las (aplicação de multa). Tais falhas inserem-se perfeitamente no conceito de impropriedades ou faltas de natureza formal de que não resultam dano ao erário, referidas no inciso II do artigo 22 da Lei n. 2.423/96 e, portanto, compatibilizam-se com o juízo ali proferido (contas regulares com ressalvas).
quarta-feira, 8 de fevereiro de 2012
ARTIGO DO AUDITOR SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO ALIPIO REIS FIRMO FILHO É PUBLICADO NA REVISTA GOVERNET DE ORÇAMENTO E FINANÇAS
A Revista Governet publicou em sua Edição n. 81 de Janeiro de 2012 o Artigo de autoria do Auditor Substituto de Conselheiro Alipio Reis Firmo Filho intitulado CONTAS IRREGULARES E MULTA REGIMENTAL. A Revista Governet é uma Revista eletrônica que circula entre vários órgãos públicos do País. Acesse AQUI o Sumário da Revista. A seguir, publicamos a íntegra do Artigo.
CONTAS IRREGULARES E MULTA REGIMENTAL
1. Introdução. 2. Prática de Atos Ilegítimos e Antieconômicos. 3. Danos justificados e danos não justificados. 4. Reincidência no descumprimento de determinação. 5. Demais irregularidades do inciso III, art. 188, do RI/TCE-AM.
1 Introdução
O Regimento Interno do TCE-AM[1] reserva um bloco de dispositivos que regulam tanto as situações que acarretam a irregularidade das contas anuais quanto as possibilidades que ensejam a aplicação de multas (regimentais) ao gestor faltoso. As primeiras estão elencadas no inciso III, § 1º, do art. 188; as últimas, nos incisos I a V do art. 308.
De acordo com o inciso III, § 1º, do art. 188 do RI/TCE-AM as seguintes ocorrências levam ao julgamento pela irregularidade das contas:
(1) a omissão no dever de prestar contas;
(2) a prática de ato ilegal;
(3) a prática de ato ilegítimo;
(4) a prática de ato antieconômico;
(5) a prática de ato com grave infração à norma legal ou regulamentar; e
(6) a prática de ato ilegítimo ou antieconômico do qual resulte dano ao erário;
(7) o desfalque de dinheiros, bens e valores públicos;
(8) o desvio de dinheiros, bens e valores públicos; e
(9) a reincidência no descumprimento de determinação endereçada ao responsável, que ele tenha tido ciência, realizada em processo de prestação ou tomada de contas anterior.
Dessa forma, evidenciadas nos autos qualquer uma das 09 (nove) ocorrências mencionadas, o Tribunal emitirá um juízo pela irregularidade das contas.
De forma paralela, o art. 308 descreve outras situações que ensejam a aplicação de multa (regimental). Se fizermos um paralelo entre tais situações e aquelas capazes de ensejar o julgamento pela irregularidade das contas, verificaremos que apenas uma possui redação inteiramente coincidente, enquanto as demais não.
Trata-se da prática de ato com grave infração à norma legal ou regulamentar (vide alínea “b”, última parte, do inciso III do art. 188 c/c com a alínea “a” do inciso V do art, 308). Com efeito, os atos de gestão pública que padecem desse vício atraem sobre si tanto uma censura pela reprovabilidade das contas anuais, conduzindo-as irremediavelmente a um juízo por sua irregularidade; quanto à possibilidade de aplcação de uma penalidade pecuniária específica que, no caso, poderá flutuar no valor compreendido entre 20% a 100% daquele fixado[2] no artigo 54 da Lei n.º 2.423/96.
Quanto às demais ocorrências relacionadas nos incisos I a V do art. 308 do RI/TCE-AM verificaremos que duas possuem redações semelhantes àquelas contidas no inciso III, parágrafo primeiro, art. 188 do RI/TCE-AM, quais sejam, a (1) prática de atos de gestão ilegítimo e antieconômico (vide alíneas “b”, primeira parte, e “c” do inciso III do art. 188 c/c com o inciso IV do art, 308); e a (2) reincidência no descumprimento de determinação (vide alínea “e”, inciso III, do art. 188 c/c com alínea “b”, inciso III, do art, 308). Sobre tais ocorrências temos algumas considerações a fazer, dada a existência de especificidades que deverão ser observadas por ocasião de sua aplicação, conforme comentaremos em seguida.
Por último, existem ainda quatro situações que, diferentemente das situações precedentes, não estarão sujeitas à aplicação de uma multa específica, mas genérica, conforme veremos oportunamente. São elas: (1) a omissão no dever de prestar contas, (2) a prática de ato ilegal, (3) o desfalque e (4) o desvio de dinheiros, bens e valores públicos.
2 Prática de Atos Ilegitimos e Antieconômicos
De início, é preciso deixar claro que a prática de atos ilegítimos e antiecômicos que acarretem dano ao Erário conduzem à irregularidade das contas. É o que pontua a alínea “c” do inciso III do § 1º do art. 188 do RI/TCE-AM. Mas há, ainda, uma segunda categoria de atos (ilegítimos e antieconômicos) que igualmente produzem o mesmo resultado, isto é, a reprovabilidade das contas. Tratam-se daqueles previstos na alínea “b” do inciso III do § 1º do art. 188 da norma regimental, verbis:
“Art. 188. (…)
§ 1.o Do julgamento das contas, poderá resultar que sejam consideradas:
I - (…)
II - (…)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
b) prática de ato (…) ilegítimo, antieconômico (…)” (sem grifo no original)
A dúvida poderá residir nas razões por que a norma regimental fez referência em duas oportunidades (e no mesmo dispositivo) à prática de atos ilegítimos e antieconómicos como ensejadores do julgamento pela irregularidade das contas. Não bastaria referir-se a eles apenas uma única vez? Indubitavelmente que sim. Todavia, não devemos ouvidar que há uma diferença substancial entre os atos mencionados. É que os atos ilegítimos e antieconómicos referidos na alínea “c” devem ser necessariamente acompanhados de um componente essencial: o dano. Sem essa qualificadora igualam-se em género e grau aos seus correlatos, dispostos na alínea “b” do dispositivo em comento. Portanto, o elemento dano é o diferencial entre uma e outra categoria de atos.
Ocorre que esta conclusão acabará por trazer um segundo questionamento, qual seja, a admissão, ainda que implícita, da existência de atos ilegítimos e antieconómicos sem dano. Ora, esta conclusão, conquanto plausível, não deixa de albergar um conteúdo, digamos, fora dos limites do que entendemos como razoável. Isto porque, a admissão da presença de atos antieconômicos que não acarretem dano à administração pública afronta, num primeiro momento, o bom senso sendo com ela a princípio incompatível. Pois bem, ainda que estejamos inclinados a concluir nesse sentido urge que nos mobilizemos noutra direção, uma vez que tanto a jurisprudência do Tribunal de Contas da União quanto a nossa Lei Orgânica (Lei n. 2.423/1996) os admitem.
A Lei n. 2.423/1996 faz referências expressas aos atos (ilegítimos e antieconómicos) dos quais resultam dano ao erário nos artigos 9º, 22 e 54, verbis:
“Art.9º - Diante da (…) prática de qualquer ato (…) ilegítimo ou antieconômico (…) de que resulte dano ao erário (…)
……………………………….
Art. 22 - As contas serão julgadas:
I – (…)
II – (…)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) (…)
b) (…)
c) dano ao erário decorrente de ato ilegítimo ou antieconômico;
…………………………
Art. 54 - O Tribunal poderá aplicar multa de até (…) aos responsáveis por:
I – (…)
II – (…)
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário;
(…)” (destacamos)
A menção à segunda categoria de atos, isto é, àqueles dos quais resultam débito ao erário é encontrada no artigo 22 e parágrafo único do artigo 25, verbis:
Art. 22 - As contas serão julgadas:
I – (…)
II – (…)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) (…)
b) prática de ato (…) ilegítimo, antieconômico (…)
…………………………
Art. 25 – (…)
Parágrafo Único - Não havendo débito, mas comprovada a ocorrência de que trata o artigo 22, inciso III, alínea (…), b, (…) o Tribunal poderá aplicar ao responsável a multa prevista no artigo 54, inciso I, desta Lei” (destacamos)
Esta exegese encontra-se em conformidade com o Voto proferido pelo Ministro-Relator, Marcos Vinícios Vilaça, no Acórdão n. 2804/2006, acolhido na íntegra pela Egrégia Primeira Câmara do Colendo Tribunal de Contas da União.
Naquela assentada, fora examinada Representação movida pela Juíza do Trabalho Kátia Emílio Louzada, da 6ª Vara do Trabalho do Rio de Janeiro.
A Representação foi acolhida, vindo a ser instaurada uma Tomada de Contas Especial cuja problemática girou em torno de reclamação trabalhista de iniciativa do Sr. Levy Bragança, ex-empregado da CBTU (Companhia Brasileira de Trens Urbanos). Na oportunidade, a empresa aceitara proposta para solver consensualmente o litígio, pagando a quantia de R$ 17.386,00 em 26/03/1996. No entanto, acabou por negligenciar o acordo ao deixar de assiná-lo, o que impediu a Justiça de homologá-lo. Desse modo, o processo judicial continuou, até que, em 13/04/2000, a Companhia foi condenada a pagar o valor de R$ 57.924,81, dos quais, segundo a sentença, deveria ser deduzida a importância já recolhida em favor do ex-empregado, para evitar o enriquecimento sem causa. Não obstante tal advertência, foi pago o valor integral da dívida, sem a dedução, tendo sido o erro atribuído ao escritório de advocacia contratado para acompanhar a causa, o qual sofreu glosa de suas faturas para reparação do prejuízo ocasionado à CBTU.
No bojo da discussão remanesceu uma questão interessante, objeto da tomada de contas especial: a antieconomicidade resultante do inaproveitamento do acordo extrajudicial, levando a CBTU a despender muito mais do que era possível para extinguir a obrigação. Debruçando-se sobre esta particularidade, assim se manifestou o eminente Relator:
“13. Sobre a configuração do débito, porém, repensei com mais serenidade o assunto e decidi voltar atrás naquilo que propugnei por ocasião do julgamento que resultou na Decisão nº 887/2002-TCU-Plenário, precursora deste processo.
14. Entendo que alguns atos antieconômicos importam dano ao erário, mas outros não. Os primeiros enquadram-se nas previsões dos arts. 8º; 16, inciso III, alínea “c”, e 58, inciso III, da Lei nº 8.443/92. E os demais incluem-se no âmbito dos arts. 16, inciso III, alínea “b”, e 58, inciso I, da mesma lei.
15. Exemplo clássico de ato antieconômico causador de dano é a aceitação de superfaturamento de preços contratuais. Entre os atos que não significam dano efetivo, está a aquisição de um equipamento com capacidade superior à necessária e, por ser assim, de preço proporcionalmente elevado.
16. A diferença entre os dois tipos de atos antieconômicos reside no discernimento do que seja um pagamento justo, do ponto de vista de quem o recebe e considerado o comportamento do gestor. Se aquele que recebe é merecedor do pagamento, na sua exata medida, e o gestor, ao se desviar da economicidade, não atuou com o propósito de beneficiar a si ou a outrem, nem de desperdiçar recursos públicos, tendo apenas sido incauto ou exagerado, compreendo que não há débito, embora se afigure exigível a aplicação da sanção de multa.
17. Do contrário, se o creditado recebe além do que lhe seria devido, ou se o ato possui o intuito de privilegiar alguém ou de deliberadamente fazer gasto supérfluo, o gestor e, quando cabível, o favorecido, em qualquer uma dessas hipóteses, responderão pelas perdas infligidas ao erário.
18. No presente caso, tenho para mim que o ato omissivo incorrido pelo ex-Chefe do Dejur está na primeira categoria acima, isto é, não foi intencional nem produziu enriquecimento injustificado do reclamante da ação trabalhista, visto que não se pode dizer que a Justiça determinou um quantum debeatur maior do que era legítimo. O responsável, sim, poderia ter reduzido a despesa, porém descurou na oportunidade que teve, o que, se não lhe retira a gravidade da culpa, por negligência, imprudência e inação, ainda é insuficiente para imputar-lhe débito pelo tanto passível de ser economizado (…)”
(sem destaques no original)
Uma primeira dúvida poderia advir do fato de a Decisão da Corte federal levar em consideração dispositivos da Lei Orgânica do TCU – Lei n. 8.443/92 (arts. 8º; 16, inciso III, alínea “c”, e inciso III do art. 58; arts. 16, inciso III, alínea “b”, e inciso I do art. 58) -, já que os dispositivos ali invocados poderiam não ter relação com aqueles que regulam as mesmas ocorrências na Lei Orgânica do TCE-AM. No entanto, essa dúvida é inteiramente dissipada, pois os dispositivos da Lei n. 8.443/92, que sustentaram o julgado, encontram-se inteiramente reproduzidos na Lei n. 2.423/1996, verbis:
Art. 8° Diante da (…) prática de qualquer ato (…) ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, (…)
……………………..
Art. 16. As contas serão julgadas:
I – (…)
II – (…)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) (…)
b) prática de ato de gestão (…) ilegítimo, antieconómico (…)
c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
……………………..
Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de (…) aos responsáveis por:
I – (…)
II – (…)
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário;
……………………….
Art. 19. (…)
Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas (…) b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta lei.
(destacamos)
Portanto, a exegese emprestada aos dispositivos da Lei Orgânica da Corte Federal de Contas é perfeitamente aplicável aos seus correlatos, contidos na Lei Orgânica do TCE-AM.
Pois bem, a partir das considerações expendidas pelo Ministro-Relator, é possível extrairmos algumas características importantes para identificarmos os atos antieconômicos que não importem dano ao erário. Contudo, é preciso levar em consideração que tais características devem se apresentar de forma cumulativa em cada caso analisado, sob pena de o ato, ainda que eivado de antieconomicidade, não acarretar dano aos cofres públicos.
Conforme pontuou em seu Voto, uma das variáveis a serem consideradas nesse exame reside na presença ou não de enriquecimento injusto do beneficiário do ato. No caso em comento, efetivamente esse elemento não se fez presente, muito embora a administração pública, aqui representada pela CBTU, pudesse realizá-lo de forma mais econômica. O fato é que, ao não fazê-lo, ela acabou por legitimá-lo e, no dizer do Ministro-Relator, “tornou o beneficiário merecedor do pagamento na sua exata medida”, ainda que não lhe excluísse a mancha da antieconomicidade.
Pois bem, constatada a presença desse elemento – enriquecimento injusto do beneficiário – teremos de adicionar um outro componente que, igualmente, deverá ser considerado no processo de identificação de tais atos.
Trata-se da possibilidade de o gestor público poder optar pela prática do ato de outra forma, atingindo o objetivo pretendido, mas de maneira mais econômica para os cofres públicos. Indubitavelmene, esse componente se fez presente no caso em análise. Para tanto, bastava que a CBTU assinasse o acordo judicial homologatório, notadamente de contornos mais favoráveis aos cofres públicos. Não o fazendo, acabou por prejudicá-los, produzindo um dano incontinente.
Como último requisito, é preciso que o gestor atue, ao se desviar da economicidade, com o propósito de beneficiar a si ou a outrem, assim como com o firme propósito de desperdiçar recursos públicos, podendo ser tido como incauto ou exagerado. Ora, pelo teor do julgado não podemos afirmar que esse requisito existiu, muito embora patente a negligência de seu autor, materializado na perda do prazo para homologar um acordo judicial mais benigno.
Em síntese, para que um ato ilegítimo ou antieconômico acarrete dano ao erário é imperioso que, cumulativamente, façam-se presentes os seguintes elementos:
1- o ato deve provocar o enriquecimento injusto de seu beneficiário;
2 - possibilidade de o ato ter sido praticado de outra forma, atingindo o objetivo pretendido, mas de maneira mais econômica para os cofres públicos;
3 – o ato antieconômico praticado deve ter beneficiado o seu autor ou terceira pessoa, com o firme propósito de desperdiçar recursos públicos.
3 Danos justificados e danos não justificados
Constatada a prática de atos ilegítimos e antieconómicos que acarretem dano ao erário é possível que seu autor venha a justificar a sua prática com argumentos plausíveis e convincentes (em razão da prova de que o ato foi praticado em decorrência de caso fortuito ou força maior, por culpa exclusiva da Administração, devido a um estado de necessidade ou, ainda, por creditá-lo a um fato de terceiro). Esse, aliás, o fundamento maior dos Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, que possibilitam ao acusado oferecer a sua versão a respeito de suposta irregularidade por ele praticada. Ora, em tais casos, não será possível aplicar a multa prevista no inciso IV do art. 308 do RI/TCE-AM uma vez que, repetimos, o agente público logrou justificar o ato praticado. Não há sentido algum, pois, impor-lhe uma sanção. Trata-se, portanto, de um típico ato causador de dano plenamente justificado. Entretanto, conquanto a justificativa seja plausível, remanesce um dano aos cofres públicos que não merece e não pode ser ignorado.
Lembremos que o responsável justificou o ato antieconômico por ele praticado, mas não a sua consequência (o dano em si). O que desapareceu foi a pena, não a parcela do Patrimônio público violado. Em razão disso, suas contas não podem passar sem qualquer censura no âmbito do Órgão julgador. Ora, prevendo a ocorrência de tais situações, a norma regimental acabou por tipificá-las na alínea “c” do inciso III, parágrafo primeiro, de seu art. 188 (prática de ato ilegítimo ou antieconômico do qual resulte dano ao erário) ensejando o julgamento pela irregularidade das contas. Esta, aliás, a razão por que, em tais hipóteses, a norma regimental exige que cópia do processo seja remetida ao Ministério Público Ordinário para ajuizamento das ações competentes (alínea “b”, inciso III, do art. 190).
Todavia, a possibilidade de as justificativas oferecidas pelos responsáveis virem a ser acolhidas pelo Órgão de Controle Externo é apenas uma das duas alternativas igualmente possíveis.
Situações há em que os responsáveis não obtém êxito nesse seu propósito, isto é, não conseguem justificar a ocorrência do dano. Por conta disso, sujeitam-se à incidência da pena prevista no inciso IV do art. 308 do RI/TCE-AM (ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário). Mas não apenas isso. À maneira da situação anterior, restou configurado um dano ao erário que, igualmente, conduzirá à irregularidade das contas anuais, uma vez que tipificada a ocorrência contida na alínea “c” do inciso III, parágrafo primeiro, de seu art. 188 (prática de ato ilegítimo ou antieconômico do qual resulte dano ao erário). Nesse particular, poder-se-á fazer a seguinte ilação: o responsável será apenado duas vezes? Não. O julgamento das contas pela irregularidade não se constitui numa sanção, mas numa avaliação da forma como o gestor público conduziu a administração dos bens e valores postos sob sua responsabilidade num determinado período de tempo. O julgamento das contas consiste, essencialmente, na avaliação da gestão como um todo não possuindo, portanto, qualquer conotação sancionatória.
4 Reincidência no descumprimento de determinação
A reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal faz incidir sobre o responsável a multa prevista na alínea “b”, inciso III, do art. 308 do RI/TCE-AM[3]. Todavia, se a determinação tiver sido veiculada em processo de prestação ou tomada de contas anterior, o comportamento faltoso ocasionará, adicionalmente, o julgamento pela irregularidade das contas, conforme dispõe a alínea “e”, inciso III, do parágrafo primeiro, do art. 188 do RI/TCE-AM. Porém, para melhor compreensão do alcance de tais dispositivos faz-se necessário alguns esclarecimentos.
Note-se que a reincidência pode provocar duas consequências jurídicas relevantes, sendo uma na avaliação das contas anuais e outra em grau de sanção. Dissemos “pode” porque não é toda e qualquer reincidência que ocasiona a irregularidade das contas, mas unicamente se a determinação descumprida houver nascido na avaliação de um processo de prestação ou tomada de contas referente a um exercício anterior. Esse aspecto é deveras importante já que se constitui numa condição sine qua non para a reprovabilidade das contas anuais em avaliações futuras. A dúvida é saber por que o legislador não elegeu idêntido requisito para a aplicação da multa regimental. A resposta é simples.
Boa parte dos regimentos internos dos Tribunais de Contas em nosso País foram inspirados em normas regimentais provenientes de organismos de controle externo que adotam duas categorias de processos: um processo de contas anuais e um processo de fiscalização. O processo de contas anuais, conforme todos sabemos, são processos nascidos no âmbito das unidades jurisdicinadas; por elas são constituídos e posteriormente encaminhados ao Tribunal de Contas respectivo para julgamento[4]. Já os processos de fiscalização, diversamente, nascem no interior das Cortes de Contas e têm origem nas auditorias e inspeções por elas realizadas[5].
Muito embora os processos de fiscalizacão possuam ritos processuais próprios e autônomos, movimentam-se sempre em direção ao processo de contas anuais – processo principal -, já que a massa de informações neles depositadas servirão como subsídio na avaliação destas últimas. Ora, da mesma forma que nos processos de contas anuais, também nos processos de fiscalização haverão sempre pontos controvertidos que deverão ser levados ao conhecimento dos responsáveis para a apresentação de justificaivas, mediante os institutos do contraditório e da ampla defesa. Sendo assim, caso se verifique em tais processos alguma irregularidade configuradora da prática de reincidência no descumprimento de determinação (do Tribunal), haverá a incidência da sanção prevista na na alínea “b”, inciso III, do art. 308 do RI/TCE-AM, pouco importando se o seu destinatário tiver tido ciência da determinação num processo de contas anterior ou num processo de fiscalização outrora realizada. A incidência do dispositivo é, portanto, imediata bastando, para tanto, que o ato infrator subsuma-se inteiramente à previsão regimental.
Por outro lado, as contas não poderão ser reprovadas em razão de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de fiscalização, ainda que esta tenha sido realizada em período anterior. Em tais condições, somente ocorrências de natureza diversa poderão sustentar a reprovabilidade das contas anuais.
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5 Demais irregularidades do inciso III, art. 188, do RI/TCE-AM
Na inicial destes nossos comentários relacionamos todas as ocorrências que conduzem ao julgamento pela irregularidade das contas. Destas, apartamos algumas, que mereceram considerações específicas dada as suas particularidades. Remascereram outras que, agora, serão objeto de nossas considerações. São elas:
- a omissão no dever de prestar contas;
- a prática de ato ilegal;
- o desfalque de dinheiros, bens e valores públicos; e
- o desvio de dinheiros, bens e valores públicos.
Continuando a fazer um paralelo entre a natureza de tais ocorrências e aquelas relacionadas nos incisos I a V do art. 308, motivadoras da aplicação de multa regimental, verificaremos, de pronto, que nenhuma delas encontra-se explicitamente prevista nos mencionados dispositivos. De outra parte, há duas infrações referidas nos mencionados incisos que, muito embora atraiam a possibilidade de apenação dos responsáveis, não conduzem à irregularidade das contas. São elas: a obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas (alínea “a”, inciso III); e o não cumprimento, de forma injustificada, à decisão do Tribunal (alínea “b”, inciso V).
Nesse contexto, a primeira observação que temos a fazer é que, conquanto não haja referência expressa (no quadro geral das multas regimentais) às infrações ensejadoras da reprovabilidade das contas, existe uma multa regimental genérica prevista no inciso II do art. 308 do RI/TCE-AM, cujo montante poderá ser fixado num valor compreendido entre cinco a cinquenta por cento do valor máximo regimental fixado. Dizemos “genérica” porque ali não está discriminada qualquer irregularidade específica que sustente a aplicabilidade da sanção corresponente. O inciso fala apenas de “contas julgadas irregulares que não resulte débito ao erário”. E quais são essas irregularidades? A nosso ver, as quatro ocorrências outrora aludidas: (1) a omissão no dever de prestar contas, (2) a prática de ato ilegal, (3) o desfalque e (4) o desvio de dinheiros, bens e valores públicos, uma vez que para as demais, consoante comentamos, haverá sempre uma correspodente sanção específica no quadro geral das multas regimentais.
Note-se que a faixa de incidência do valor a ser aplicado a título de multa em tais situações é superior àquela prevista, p. exemplo, no inciso III do art. 308. Enquanto esta última poderá variar num percentual de dez a vinte por cento, aquela flutuará entre cinco a cinquenta por cento. A diferença de tratamento decorre exatamente do fato de a gravidade das irregularidades referidas no inciso II ser superior - em grau e substância – àquelas descritas no inciso III. Uma simples leitura do teor de ambos os dispositivos nos remeterá a esta conclusão. Vejamos.
Para vir a sofrer a incidência da multa prevista no inciso II do art. 308, conforme dissemos, deverão estar configuradas nos autos, total ou parcialmente, qualquer uma das ocorrências mencionadas (a omissão no dever de prestar contas, a prática de ato ilegal, o desfalque e o desvio de dinheiros, bens e valores públicos). Entretanto, para a incidência da multa tipificada no inciso III do mesmo artigo há que ficar patente a ocorrência de obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas (alínea “a”); e/ou a reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal (alínea “ b”). Ora, basta que comparemos a natureza das duas categorias de irregularidades para concluírmos que a primeira guarda contornos nitidamente mais gravosos que a segunda, a exemplo da omissão no dever de prestar contas que agride um dos princípios fundamentais insculpidos na Carta Magna[6]. Daí, a propósito, o tratamento mais severo reservado para esse grupo de irregularidades.
Essa, a meu sentir, a exegese mais apropriada a ser emprestada aos dispositivos em comento.
BIBLIOGRAFIA
AMAZONAS. Lei n. 2.423, de 10 de dezembro de 1996. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas e dá outras providências. Diário Oficial do Estado do Amazonas, Manaus, AM, n. 28.580, p.01 - 09, 10 de dezembro de 1996.
___________. Resolução n. 04, de 23 de maio de 2002. Dispõe sobre o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas e do Ministério Público junto ao TCE-AM. Diário Oficial do Estado do Amazonas, Manaus, AM, n. 28.580, p.02 - 32, 27 maio de 2002.
BRASIL. Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, n. 136, p.9449-9456, 17 de julho de1992, Seção 1.
_______. Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental / organizadora Odete Medauar; obra coletiva de autoria da Editora Revista dos Tribunais, com a coordenação de Giselle de Melo Braga Tapai. - 3. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004 – (RT-mini-códigos).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO: banco de dados: Disponível em <http://www.tcu.gov.br>.
[1] Resolução/TCE-AM n. 04/2002.
[2] Conforme Resolução/TCE-AM n. 001, de 29/01/2009.
[3] Dez a vinte por cento do valor fixado no caput do art. 308 do RI/TCE-AM.
[4] Os processos de contas anuais são regulados nos arts. 182/194 no RI/TCE-AM.
[5] Em nosso Regimento Interno as fiscalizações estão previstas no art. 201.
[6] Alínea “d”, inciso VII, art. 34.
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