NORMA ESTRUTURAL DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO

CONFIRA A NORMA BRASILEIRA DE CONTABILIDADE – NBC TSP  ESTRUTURA CONCEITUAL, DE 23 DE SETEMBRO DE 2016, clicando AQUI.

Boa leitura!!

Alipio Filho

O QUE É "ETAPA COGNITIVA" E "ETAPA CONCLUSIVA" EM AUDITORIA GOVERNAMENTAL?

Há dois momentos de suma importância que devem ser considerados por quem realiza auditorias governamentais. Aliás, não apenas as auditorias governamentais se ressentem deles, mas também as auditorias empresariais e, por que não dizer, toda modalidade investigatória.  

A primeira delas  - que se constitui, a propósito, em requisito da segunda - é a chamada etapa cognitiva. Essa fase é caracterizada pela coleta de informações e documentos que servirão de base para a etapa seguinte (etapa conclusiva), inclusive, mediante entrevistas realizadas com os administradores públicos. É na etapa cognitiva que o técnico que realiza os trabalhos anota, compara, calcula, esquadrinha, analisa, reanalisa, enfim, sistematiza todos os dados obtidos transformando-os em uma massa de informação inteligível capaz de sustentar conclusões sólidas a respeito do fato investigado. 

Essa massa de informação pode ser traduzida por gráficos e tabelas - elaborados pelos próprios servidores -  capazes de esclarecer todos os pontos obscuros numa auditoria governamental. É importante ter em mente que a fase cognitiva de uma auditoria governamental consiste, essencialmente, numa grande pesquisa. Durante os trabalhos de coleta de dados, informações e realização das entrevistas não há como extrair conclusão alguma, isto é, não tem como o técnico proferir qualquer juízo de valor a respeito do fenômeno investigado. Somente após a tabulação e organização dos dados é que finalmente será possível apontar falhas que - por carecer da oitiva do gestor - ainda se revestirá de indícios de irregularidades, não propriamente de uma certeza de sua ocorrência.   

Exemplificando: imagine que os técnicos de um tribunal de contas irão realizar uma auditoria na folha de pagamento de um órgão público qualquer. Durante a fase cognitiva poderão ser solicitadas: as folhas de pagamento do período analisado e as fichas funcionais de alguns ou de todos os servidores. Também poderão ser realizadas entrevistas com o responsável pelo setor de recursos humanos, a fim de obter esclarecimentos acerca da existência ou não de servidores temporários, da quantidade de servidores estatutários e celetistas, do número de servidores porventura existentes no órgão mas que pertençam a outras esferas de governo, dos servidores do órgão que estejam à disposição de outros entes federativos, etc.

De posso desse conjunto de informação é que serão realizadas as análises necessárias para a extração de conclusões que possam atestar a existência ou não de irregularidades na elaboração da folha de salários. 

Finalizada a fase cognitiva, ingressa-se na fase conclusiva da auditoria governamental.  Essa, conforme disse anteriormente, será uma consequência daquela. 

Na fase conclusiva os técnicos que realizam a auditoria governamental já poderão apontar, com relativa segurança, a existência ou não de erros ou fraudes no órgão auditado. Ato contínuo, serão expedidas comunicações processuais aos gestores faltosos, a fim de que eles apresentem as justificativas e esclarecimentos que entenderem necessários no prazo assinalado. Nascem aqui as citações e audiências (no Tribunal de Contas da União) e as notificações (no Tribunal de Contas do Estado do Amazonas). É por meio desses expedientes que os tribunais de contas ofertam o contraditório e a ampla defesa aos administradores públicos. Ou seja, a oitiva do gestor nessas condições é um imperativo da fase conclusiva da auditoria governamental (quando há indícios de irregularidades). 

Aqui, uma observação importante. 

Muitos técnicos ainda confundem essas duas fases. Acabam "metendo os pés pelas mãos". Ou seja, mal finalizaram a etapa cognitiva e já ingressaram na fase conclusiva da auditoria governamental. Acabam veiculando nas citações, audiências e notificações solicitações de documentos e informações que já deveriam fazer parte de seu acervo de dados. Quando o gestor não atende à solicitação, normalmente ocorrem a proposituras de aplicação de multas - a meu ver, indevidas. Afirmamos que se trata de multas indevidas pelo fato de ser uma faculdade do gestor apresentar ou não justificativas na fase do contraditório e da ampla defesa. Na verdade, a multa é legítima somente na fase cognitiva uma vez que a negativa de colaborar com a investigação (mediante a não entrega de documentos e processos, p exemplo) caracteriza-se como uma obstrução aos trabalhos dos técnicos de controle externo. Veja-se, a título de ilustração,  o seguinte questionamento: informe, pormenorizadamente, as despesas decorrentes de indenização e restituição, no valor de "X", identificando os beneficiários do pagamento.

Note-se que o técnico atribui ao gestor a responsabilidade por informar algo que ele, durante os trabalhos de campo, deveria esclarecer. Na verdade, ele deseja saber de onde viram os valores que compuseram a rubrica "indenização e restituição" e também quais foram os destinatários dos pagamentos. Convenhamos. É justamente para isso que as visitas aos órgãos públicos existem. É para tomar contato com a realidade, analisar os documentos apresentados e extrair conclusões. Não é o gestor quem deve fazer isso. É o técnico designado para realizar a auditoria. Para tanto, deveria ele buscar os livros, processos e documentos que respondesse tal questionamento. Concluída a fase investigativa e se constatados indícios de irregularidades nas práticas, o questionamento veiculado na comunicação processual poderia assumir o seguinte formato: Sr. gestor, apresente justificativas para os pagamentos irregularmente feitos às pessoas tais e tais, infringindo o disposto na legislação "Y". Perceba que a forma como o técnico se dirige ao gestor não apresenta mais um semblante de dúvida, mas um relativo grau de certeza. É um questionamento direto, sem rodeios; ao contrário do primeiro em que o técnico jogou a responsabilidade (sua) para o gestor.

Vejamos outro exemplo: deve o órgão informar como foram adquiridos os veículos que pertencem ao órgão "X". Na hipótese de ter havido locação de veículos, deve ser encaminhada cópia do estudo técnico que apontou a opção de locar como mais vantajosa do que a opção de adquirir os veículos.          
O questionamento padece dos mesmos vícios do primeiro. Só há três formas de a administração pública adquirir bens dando em troca uma contrapartida financeira: licitando, dispensando a licitação ou inexigindo-a. E os trabalhos de campo são justamente para isso: examinar como o órgão público aplicou seus recursos. A parte final do questionamento - apresentação do estudo de viabilidade na hipótese de opção pela locação de veículos e não por sua aquisição - também deveria ter sido investigada na fase cognitiva. Se suficientemente analisado, um chamamento do gestor público para apresentar justificativas, poderia adquirir o seguinte formato: Sr. gestor, apresente justificativas para a contratação irregular (mediante licitação, dispensa ou irregularidade) da aquisição de veículos objeto do processo "Y", infringindo as disposições da lei número tal. Caso se tratasse de problemas relacionados à locação de veículos, o questionado endereçado ao gestor poderia questioná-lo acerca do custo-benefício da operação, dentre outras possíveis infrações legais.

Em síntese, é preciso que os técnicos que realizam auditorias governamentais tenham uma noção clara do seu papel quando realizam seus trabalhos. Nela, o espírito investigativo deve ser intenso. Dele deverá resultar conclusões que sustentem a falta ou presença de indícios de irregularidades. Ocorrendo essa última hipótese, os questionamentos dirigidos aos gestores devem assumir um formato objetivo, alheio a dúvidas ou alusões esparsas e superficiais. Tais questionamentos devem retratar conclusões claras e sólidas construídas a partir de um intenso processo cognitivo. Os papéis nunca poderão ser invertidos: o do gestor jamais poderá ser confundido ou substituído com o do técnico que faz os levantamentos, e vice-versa. Cada qual no seu quadrado. É preciso que o técnico finalize seus trabalhos de campo com a certeza de que fechou todos os ciclos investigativos que envolveram os aspectos por ele levantados.

Caso, entretanto, alguma informação não tenha se concluído, não há como abrir a fase do contraditório e da ampla defesa com essa finalidade. A fase da apresentação das justificativas pelos gestores não se presta a esse fim. Presta-se a contra-arrazoar as ponderações conclusivas formuladas pelos técnicos. Ocorrendo a necessidade de informações complementares, então os questionamentos devem assumir a forma de uma diligência, nunca de uma notificação (no caso do TCE-AM) ou de uma audiência ou citação (na hipótese do Tribunal de Contas da União). Nesse caso, o gestor poderá vir a sofrer a aplicação de multa, caso não responda à diligência solicitada, justamente por, em assim agindo, obstruir a ação do órgão de controle externo.   

  

MINHAS MÚSICAS DE CABECEIRA (V)

1 - SOL DE PRIMAVERA (Beto Guedes)

2 - MUDANÇAS (Vanusa)

3 - MANHÃS DE SETEMBRO (Vanusa)

4 - FOR ONCE IN MY LIFE (Gladys Knigth & The Pips)

5 - SONHO EM PRETO E BRANCO (Benito Di Paula)

6 - O QUE ME IMPORTA (Marisa Monte)

7 - BEIRA MAR (Zé Ramalho)

8 - CIDADÃO (Zé Ramalho)

9 - O TEMPO NÃO PARA (Cazuza)

10 - PALAVRAS AO VENTO (Cassia Eller)

RETRATOS DA POLÍTICA

Clique  AQUI para acessar o meu mais recente artigo publicado no FATO AMAZÔNICO. 

Boa leitura!!

Alipio Filho

O ALFABETO RUSSO

O alfabeto russo tem por base o alfabeto cirílico. Além da Rússia, outras cinco nações eslavas utilizam a grafia cirílica nos seus alfabetos nacionais: Bielorússia, Bulgária, República da Macedônia, a Sérvia e a Ucrânia.

Todo o alfabeto russo é composto por 33 letras. Destas, 02 letras não representam sons (Ъ, Ь) e as demais são representativas de sons (А,  Б, В, Г, Д, Е, Ё, Ж, З,  И, Й,  К, Л, М, Н, О, П, Р, С, Т,  У, Ф, Х, Ц, Ч, Ш ,Щ, Ы,  Э,  Ю, Я). 

A função das letras que não representam sons é, de uma maneira geral, similar à dos acentos no nosso alfabeto. Só que em russo a alteração da entonação não é marcada por acentos (como no português do Brasil) mas por letras. Conforme dissemos, são as letras  Ъ e Ь.

Percebam que dentre as letras há um grupo cuja grafia é similar a algumas letras do alfabeto latino, isto é, do nosso alfabeto. São elas: А,  В, Е, Ё,  К, М, Н, О, Р, С, Т,  У, Х. Um outro grupo, porém, não encontra correspondência gráfica com o alfabeto latino (Б, Г, Д, Ж, З,  И, Й, Л, П, Ф, Ц, Ч, Ш ,Щ, Ы,  Э,  Ю, Я). 

Dentre as letras com similaridade gráfica há cinco delas cuja pronúncia é a mesma do alfabeto latino: A, К, M, O, T.  Apenas a letra "T" é pronunciada em russo com o mesmo som que pronunciamos  em "Tamanduá".  O "T" em russo não admite a pronúncia do "T" em língua portuguesa (português do Brasil) como na palavra "Tigela". Quanto a essas letras, portanto, a pronúncia equivale ao som que já conhecemos.

   
Um outro grupo de letras do alfabeto russo possui sons também  equivalentes aos sons que já conhecemos na língua portuguesa. A diferença é que os sons desse grupo de letras correspondem à pronúncia de outras letras do alfabeto latino. O grupo é formado por B, H, P, C, Y, X. Ou seja, é como se essas letras do alfabeto russo emprestassem os sons de outras letras do alfabeto latino. Vejamos a pronúncia:

B = som da letra "V" em português (do Brasil) como em "uVa"
H = som da letra "N" em português (do Brasil) como em "baNaNa"
P = som da letra "R" em português (do Brasil) como em "péRola"
C = som da letra "S" em português (do Brasil) como em "Silêncio" 
Y = som da letra "U" em português (do Brasil) como em "lUxo"
X = som do "R" em português (do Brasil) como em "Raimundo" (com mais emissão de ar, isto é, mais expirado) 

Em seguida, há também um grupo de letras grafadas em cirílico cujos sons são equivalentes à pronúncia de letras do alfabeto latino (Б, Г, Д, Ж, З,  И, Й,  Л, П, Ф, Ш, Ы,  Э). Portanto, nós também já conhecemos esses sons o que facilita a pronúncia. Resta apenas exercitá-la para assimilar corretamente a pronúncia em russo. Vejamos:

Б = som da letra "B" em português (do Brasil) como em "Buraco"
Г = som da letra "G" em português (do Brasil) como em "Goiaba" (nunca com o som de "J" como em "Geladeira" ou "Giz")

Д = som da letra "D" em português (do Brasil) como em "Dúvida"

Ж = som da letra "G" em português (do Brasil) mas com o som de "J" como em "Jogo" ou "Geleia". 

З = som da letra "Z" em português (do Brasil) como em "Zebra"
И = som da letra "I" em português (do Brasil) como em "Igreja"
Й = som da letra "I" em português (do Brasil) mas com uma pronúncia mais curta como o som da letra "E" no final da palavra "leitE".
Л = som da letra "L" em português (do Brasil) como em "Lâmpada"
П = som da letra "P" em português (do Brasil) como em "Paulo"
Ф = som da letra "F" em português (do Brasil) como em "Faca"
 Ш = som da letra "X" em português (do Brasil) mas com o som de "CH" (CHave) ou "X" (Xadrez). Nunca com o som de "taXi" ou "eXame"
Ы = é uma pronúncia mais difícil. O som em russo sai como uma pronúncia conjugada da letra "I+U". Mas não soa como "IU", mas como se pronunciássemos ao mesmo tempo o som das duas letras mas com mais destaque para a pronúncia do "U".
Э = som da letra "E" (aberto, isto é, acentuado: É) em português (do Brasil) como em "Éramos" 

Após, há ainda um grupo de letras grafadas em cirílico cujos sons são representados por grupamentos de letras em português. São elas: Ц, Ч, Ю, Я. Vejamos:

Ц = som das letras "T+S" pronunciadas em sequência 

Ч = som das letras "T+C+H" pronunciadas em sequência

Ю = som das letras "Y+U" pronunciadas em sequência
Я = som das letras "Y+A" pronunciadas em sequência

Há duas letras do alfabeto russo grafadas da mesma forma. A diferença é que uma leva trema e a outra não. São elas Е e Ё. Em ambas os sons são de ditongos, isto é, correspondem a uma pronúncia conjugada. Ocorre que em russo esses sons - diferentes do português do Brasil - não são representados por mais de uma letra, mas apenas por uma. Assim, temos dois sons mas representados por uma letra apenas. Vejamos as pronúncias:

E = som do grupo "YE" (letra "E" fechada)
Ё = som do grupo "YO" (letra "O" aberta)

Para finalizar, há apenas uma única letra no alfabeto russo cujo som não tem correspondência com o alfabeto em português (do Brasil). Trata-se da letra Щ. Sua pronúncia equivale à pronúncia da sequência "S+CH".

O QUE É CITAÇÃO EM AUDITORIA GOVERNAMENTAL?

No contexto dos tribunais de contas a Citação pode ter finalidade diversa.  

No Tribunal de Contas da União a Citação está prevista no inciso II do art. 202 de seu Regimento Interno. Assim dispõe o dispositivo:

             Art. 202. Verificada irregularidade nas contas, o relator ou o Tribunal:

             I  – (...);

          II – se houver débito, ordenará a citação do responsável para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa ou recolha a quantia devida, ou ainda, a seu critério, adote ambas as providências;

               (...)

Para entender suficientemente o significado desse dispositivo é preciso entender o seguinte.

Existem duas modalidades de irregularidades que os tribunais de contas identificam quando realizam suas auditorias e inspeções (para saber a diferença entre auditoria e inspeção clique AQUI): há aquelas irregularidades que geram o dever de recompor os cofres públicos e aquelas que somente retratam a transgressão a um dispositivo constitucional, infraconstitucional ou regulamentar (decreto, instrução normativa, etc.), sem que os cofres públicos tenham sido afetados. No primeiro caso, existirá a necessidade de o administrador público faltoso recompor o patrimônio dilapidado, isto é, ele terá que devolver os recursos que foram por ele irregularmente aplicados. Vejamos alguns exemplos dessa situação:

a) os técnicos do Tribunal de Contas da União foram fiscalizar uma obra e constataram que foram realizados pagamentos além do serviço prestado. Ou seja, as medições da obra apontaram um valor, mas o pagamento correspondeu a um valor superior. Nessa hipótese, o ordenador de despesas (juntamente com o responsável pela medição da obra) terá que apresentar defesa para esclarecer o fato;

b) os técnicos do Tribunal de Contas da União foram a campo fiscalizar a folha de pagamento de um determinado órgão e acusaram o pagamento de gratificações indevidas. Também aqui o ordenador de despesas (juntamente com o responsável pelo órgão de recursos humanos) terá de apresentar sua defesa.

É diante de irregularidades como essas (envolvendo débito) que o TCU, ao chamar os responsáveis ao processo, utilizará a Citação. Assim, a Citação nada mais é que uma comunicação processual dirigida aos responsáveis para que eles apresentem suas alegações de defesa ou, ainda, conforme diz o dispositivo referido, recolham a quantia devida.

É importante ressaltar, ainda, que a Citação no TCU ocorre na fase da instrução processual, ou seja, no momento em que é ofertado aos responsáveis o contraditório e a ampla defesa. De posse dos esclarecimentos, os técnicos então emitem um relatório conclusivo em que se posicionam acatando ou rejeitando as defesas apresentadas. Após, o processo é enviado ao Ministério Público de Contas (localizado em Brasília) para emitir seu parecer. Finalizado este, os autos são encaminhados ao Gabinete do Ministro Relator para proferir seu Voto e providenciar o julgamento do feito.

No Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, todavia, a Citação possui outra finalidade, além de ocorrer numa etapa processual diferente daquela do Tribunal de Contas da União.

 Diz o § 1º do art. 174 do Regimento Interno do TCE-AM:

                Art. 174. Julgado em alcance ou penalizado com multa, será o responsável citado para, no prazo de trinta dias, recolher a importância respectiva, acrescida de atualização monetária e juros, quando for o caso.

                 § 1.o Citação é o chamamento do agente responsável que tenha sofrido penalidade ou tenha sido considerado em alcance.

O ponto comum entre a Citação no TCE-AM e a Citação no TCU é que ambas se referem sempre a irregularidades com débito, isto é, irregularidades que envolvem valores a ressarcir aos cofres públicos. Mas as coincidências param por aí.

A Citação no TCE-AM ocorre na fase de execução administrativa, ou seja, após o julgamento e já finalizada a fase recursal, isto é, muito depois de realizada a fase do contraditório e da ampla defesa. Já existe, portanto, coisa julgada administrativa, pronta para ser executada administrativamente pelo Tribunal. Por meio da Citação o TCE-AM oferece uma última oportunidade ao gestor faltoso para recompor os cofres públicos evitando a execução judicial do julgado. Ao contrário do que acontece no TCU - em que os valores a devolver ainda são indícios, não uma certeza - a Citação no TCE-AM reveste-se de uma certeza quando aos recursos malversados.

O QUE É REPERCUSSÃO GERAL NO STF?

A chamada "Repercussão Geral" - instituto existente no âmbito do Supremo Tribunal Federal - foi o meio encontrado para que o Supremo atingisse, por meio do julgamento de apenas um caso concreto, inúmeros outros processos em tramitação nas instâncias inferiores do judiciário brasileiro (que fatalmente bateriam às portas do próprio STF para serem julgados no futuro). O instituto evita que tais processos cheguem à Suprema Corte, evitando repetidas análises de uma matéria já julgada. Vê-se, portanto, que a Repercussão Geral possui efeito vinculante. Vejamos o que diz o Glossário de Termos do Supremo a respeito do instituto: 

A Repercussão Geral é um instrumento processual inserido na Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional 45, conhecida como a “Reforma do Judiciário”. O objetivo desta ferramenta é possibilitar que o Supremo Tribunal Federal selecione os Recursos Extraordinários que irá analisar, de acordo com critérios de relevância jurídica, política, social ou econômica. O uso desse filtro recursal resulta numa diminuição do número de processos encaminhados à Suprema Corte. Uma vez constatada a existência de repercussão geral, o STF analisa o mérito da questão e a decisão proveniente dessa análise será aplicada posteriormente pelas instâncias inferiores, em casos idênticos. A preliminar de Repercussão Geral é analisada pelo Plenário do STF, através de um sistema informatizado, com votação eletrônica, ou seja, sem necessidade de reunião física dos membros do Tribunal. Para recusar a análise de um RE são necessários pelo menos 8 votos, caso contrário, o tema deverá ser julgado pela Corte. Após o relator do recurso lançar no sistema sua manifestação sobre a relevância do tema, os demais ministros têm 20 dias para votar. As abstenções nessa votação são consideradas como favoráveis à ocorrência de repercussão geral na matéria. 

Fonte: Supremo Tribunal Federal