O ORÇAMENTO PÚBLICO E O STF: CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LDO

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

STF: Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado.

[ADI 2.484, rel. min. Carlos Velloso, j. 19-12-2001, P, DJ de 14-11-2003.]

= ADI 2.535 MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 19-12-2001, P, DJ de 21-11-2003 

ADI 4.049 MC, rel. min. Ayres Britto, j. 5-11-2008, P, DJE de 8-5-2009

          ADI 4.048 MC, rel. min. Gilmar Mendes, j. 14-5-2008, P, DJE de 22-8-2008

EXCERTOS DA ADI 2.484, Min. Carlos Velloso:

É importante destacar, todavia, que, conforme assinalado no julgamento da ADIN 2.100-RS, de relatoria do Min. Nelson Jobin, se a norma for de caráter geral e abstrata poderá sofrer a crítica do STF no controle concentrado de constitucionalidade. 

MINHAS MÚSICAS DE CABECEIRA (VIII)

1 - SEGREDOS (Frejat)

2 - PRA SER SINCERO (Engenheiros do Hawaii)

3 - LOST IN LOVE (Air Supply)

4 - BALLADE POUR ADELINE (Richard Clayderman)

5 - LOS SONIDOS DEL SILENCIO (Richard Clayderman)

6 - ROMANCE ROSA (Juan Luis Guerra)

7 - MENINA (Bruno e Marrone)

8 - É TARDE PARA SE ARREPENDER (Lenon e Lilian)

9 - DEVOLVA-ME (Lenon e Lilian)

10 - TARDE EM ITAPUÃ (Vinícios e Tom Jobim)

O ORÇAMENTO PÚBLICO E O SUPREMO: COMPATIBILIDADE DAS EMENDAS COM O PPA E A LDO

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

STF: (...) o Plenário, por maioria, reputou improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face da Lei 13.255/2016 (Lei Orçamentária Anual), na parte em que prevê o orçamento da Justiça do Trabalho. Referida norma, ao estimar a receita e fixar a despesa da União para o exercício financeiro de 2016, estabelece corte da ordem de 90% nas despesas de investimento e de 24,9% nas despesas de custeio daquela justiça especializada. Segundo o Colegiado. (...) (...) quando se avalia cada um dos subprincípios da proporcionalidade – necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito –, a redução do orçamento público destinado a órgãos e programas orçamentários em decorrência de contexto de crise econômica e fiscal não configuraria abuso do poder legislativo. Assentou não terem sido demonstrados excessos quanto às modificações realizadas em matéria de programação orçamentária, as quais seriam dependentes do conteúdo socioeconômico do País em dado momento histórico. (...) O Tribunal reputou, ainda, não merecer acolhida a assertiva de que a norma estaria em desconformidade com o plano plurianual (PPA) que, entre suas diretrizes preveria a promoção do emprego com garantia de direitos trabalhistas e o fortalecimento das relações de trabalho. Asseverou que, no debate parlamentar acerca das dotações destinadas à justiça do trabalho teriam sido observados os requisitos procedimentais e substanciais. Por sua vez, a análise da desconformidade, ou não, da LOA 2016 com o plano plurianual não imporia a atuação do STF, considerada a tessitura aberta prevista na Constituição (...).

[ADI 5.468, rel. min. Luiz Fux, j. 30-6-2016, P, Informativo 832.]

O ORÇAMENTO PÚBLICO E O SUPREMO: PODER DA EMENDA LEGISLATIVA

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. § 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

STF: Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de Poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da Administração Pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal. Com base nessa orientação, o Plenário, por maioria, reputou improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face da Lei 13.255/2016 (Lei Orçamentária Anual), na parte em que prevê o orçamento da Justiça do Trabalho. Referida norma, ao estimar a receita e fixar a despesa da União para o exercício financeiro de 2016, estabelece corte da ordem de 90% nas despesas de investimento e de 24,9% nas despesas de custeio daquela justiça especializada. (...) Ao reconhecer a possibilidade de o Poder Legislativo emendar proposições da lei orçamentária (CF, art. 166 e parágrafos), a Constituição teria estabelecido suas condicionantes. E o Poder Legislativo deteria titularidade e legitimidade institucional para debater a proposta orçamentária consolidada pelo chefe do Poder Executivo, com a especificação de valores e dotações a serem destinadas às múltiplas atividades estatais. Nesse ponto, frisou que o ato complexo de elaboração conjunta significa que o Poder Judiciário envia sua proposta, o Poder Executivo a consolida e o Poder Legislativo a arbitra.

[ADI 5.468, rel. min. Luiz Fux, j. 30-6-2016, P, Informativo 832.]

STF: Os dispositivos impugnados resultam de emenda parlamentar a projeto de lei de inciativa do Executivo. Por meio da referida emenda, conferiu-se a um grupo de servidores do poder Executivo um aumento de remuneração não previsto no projeto de lei original. Ocorre que o art. 61, § 1º, II, a e art. 63, I, da Constituição Federal vedam o aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, ressalvando apenas o disposto no art. 166, § 3º e § 4º, CF.

[ADI 2.810, voto do rel. min. Roberto Barroso, j. 20-4-2016, P, DJE de 10-5-2016.]

STF: O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, rel. min. Celso de Mello), desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República, as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, § 3º e § 4º da Carta Política (...).
[ADI 1.050 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 21-9-1994, P, DJ de 23-4-2004.]

EMENDAS AO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA: O QUE É?

Pessoal, fazendo algumas pesquisas, encontrei esse excelente texto no Portal do Senado federal que aborda as características de uma emenda ao projeto de lei orçamentária. Muito rico de informações. 

Boa leitura!!

Alipio Filho

EMENDAS AO ORÇAMENTO

As emendas feitas ao Orçamento Geral da União, denominado de Lei Orçamentária Anual (LOA) – enviada pelo Executivo ao Congresso anualmente –, são propostas por meio das quais os parlamentares podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos estados e municípios quanto a instituições. Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas) do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo.

Existem quatro tipos de emendas feitas ao orçamento: individual, de bancada, de comissão e da relatoria. As emendas individuais são de autoria de cada senador ou deputado. As de bancada são emendas coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais. Emendas apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado são também coletivas, bem como as propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas. 

As emendas do relator são feitas pelo deputado ou senador que, naquele determinado ano, foi escolhido para produzir o parecer final sobre o Orçamento – o chamado relatório geral. Há ainda as emendas dos relatores setoriais, destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento¹. Todas as emendas são submetidas à votação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Existem emendas feitas às receitas e às despesas orçamentárias. As primeiras têm por finalidade alterar a estimativa de arrecadação, podendo inclusive propor a sua redução. As emendas à despesa são classificadas como de remanejamento, apropriação ou de cancelamento. 

As emendas de remanejamento são as que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, anulam dotações equivalentes, excetuando as reservas de contingência. Tais emendas só podem ser aprovadas com a anulação das dotações indicadas, observada a compatibilidade das fontes de recursos.

Já as emendas de apropriação são que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte de recursos, anulam valor equivalente proveniente de outras dotações e de verbas da chamada Reserva de Recursos. As emendas de cancelamento propõem, exclusivamente, a redução de dotações orçamentárias.

As emendas ao Orçamento são subordinadas a normas rígidas quanto ao seu conteúdo e objetivos, estabelecidas pela Constituição, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF-Lei Complementar 101/00) e Lei 4.320/64, que dispõe sobre normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. As emendas são também objeto de regulação feita por resoluções do Congresso Nacional.

A emenda ao orçamento que propõe acréscimo ou inclusão de dotações só poderá ser aprovada se estiver compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Deverá também indicar os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidem em: dotações de pessoal e seus encargos, serviço da dívida, e transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e o Distrito Federal. A emenda também não pode ser constituída de várias ações – que devem ser objeto de emendas distintas – nem contrariar normas regimentais adotadas pela CMO.

Número de emendas 

De acordo com a Resolução 1/06 do Congresso Nacional, cada parlamentar pode apresentar até 25 emendas individuais, no valor total definido pelo parecer preliminar do relator. Há também regras específicas sobre a apresentação de tais emendas, como, por exemplo, identificar entidade beneficiária que receberá os recursos, com endereço e nome dos responsáveis pela sua direção, bem como as metas que essa entidade deverá cumprir, demonstrando sua compatibilidade com o valor da verba fixada na emenda.

As comissões permanentes do Senado e da Câmara podem apresentar entre quatro e oito emendas, dependendo de suas especificidades com relação às áreas temáticas do orçamento. No caso do Senado, nove do total de 11 comissões, incluindo a Mesa Diretora, podem apresentar até oito emendas. Somente as Comissões de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) e de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) é que podem apresentar até seis emendas.

Na Câmara, do total de 21 comissões técnicas, incluindo a Mesa Diretora, 14 delas podem apresentar até oito emendas, cinco comissões podem oferecer até seis emendas e uma deve apresentar até quatro emendas. Somente a Comissão de Legislação Participativa da Câmara não tem direito a apresentar qualquer emenda ao orçamento.

Essas emendas serão incorporadas ou não ao texto final do Orçamento aprovado pelo Congresso, conforme apreciação dos parlamentares que pertencem à CMO. Depois de aprovado na CMO e em sessão plenária conjunta do Congresso, o Orçamento é enviado novamente ao Executivo, para ser sancionado pelo presidente da República, transformando-se, portanto, na LOA.

A LOA estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação, mas está atrelada a um esquema de planejamento público das ações que serão realizadas durante o ano. A necessidade de contenção das despesas, aliada aos interesses do Executivo, podem resultar no chamado contingenciamento de determinados gastos. Quando o Executivo decreta o contingenciamento, impõe limites para as despesas abaixo dos que foram autorizados pelo Congresso. O contingenciamento bloqueia, portanto, as dotações orçamentárias, podendo, nesses casos, impedir que emendas aprovadas no Congresso sejam efetivadas.

Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na LOA, o Executivo submete ao Congresso um projeto de lei solicitando crédito adicional ou especial para órgãos públicos e ministérios.

As áreas temáticas são as seguintes: infraestrutura; saúde; integração nacional e meio ambiente; educação, cultura, ciência e tecnologia e esporte; planejamento e desenvolvimento urbano; fazenda, desenvolvimento e turismo; justiça e defesa; poderes do Estado e representação; agricultura e desenvolvimento agrário; e trabalho, previdência e assistência social.

Helena Daltro Pontual

Fonte: Senado federal

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Alipio Filho

"ZIQUISTA" OU FLAMENGUISTA?

Acho que fui apresentado ao time do Flamengo - recorrerendo a uma linguagem figurada - pelo meu irmão. Não lembro muito bem a partir de qual ano que "virei rubro-negro". Guardo  na memória apenas o ano em que comecei a manifestar minha paixão pelo time da Gávea. O ano era 1980 e eu contava com exatos 13 anos de idade. Estava no começo da adolescência. 

Naquele ano mudei de escola. Comecei a estudar no Colégio Batista das Américas. Comecei a cursar a 6ª série do ensino fundamental (ensino ginasial naquela época). Na nova turma havia "representantes" dos quatro grandes do Rio: do Vasco, do Flamengo, do Botafogo e do Fluminense. Mas a discussão era seguramente maior quando se confrontavam Vasco e Flamengo. O clássico era (e é) conhecido como o "clássico dos milhões", devido à imensa torcida que comparecia ao Maracanã. Flamenguistas e Vascaínos se acotovelavam disputando cada espaço. A briga era grande e a rivalidade maior ainda. A cada final de semana os ânimos quase sempre se acirravam. Discussões boas, discussões bobas; mas todas elas salutares a seu modo, fruto de espíritos joviais, vulneráveis às intempéries da emoção e do sentimento. A raiva vinha, mas logo ia embora.  

No Norte do País - mais precisamente em Manaus - um jovem acompanhava de longe os duelos travados em campo. Não perdia um jogo. Ainda que estivesse ocupado com alguma coisa, sempre dava tempo para ouvir a rádio, ainda que fosse a rádio do vizinho ou de alguém que morava na mesma rua que eu e que costumava ouvir o jogo "nas alturas". Quando saia um gol então... não dava para não saber. 

Perderam-se no tempo as vezes em que literalmente grudava o meu ouvido num rádio que ficava no quarto do meu saudoso pai, cuja sintonia ainda era feita à mão para "pegar" melhor a partida. 

Eu vibrava com as narrações do José Carlos Araújo, da Rádio Globo. Literalmente, ele me "transportava para dentro do campo". Não queria perder nenhum lance. Eu imaginava o que estava acontecendo durante o jogo, como se lá estivesse. Minha imaginação ia a mil. E o que dizer dos comentários do Luiz Mendes? do Washington Rodrigues, o apolinho? Maravilhosos. 

Mas também tive o prazer de ouvir as narrações do saudosíssimo Luciano do Vale, do Jorge Cury, do Galvão Bueno, do Silvio Luiz e de tantos outros que davam um colorido especial às partidas do meu Flamengo.  

Às quartas ou quintas-feiras também tinha jogos. Boa parte deles transmitidos pela TV. Embora soubesse da realização dos jogos, não sabia quais seriam transmitidos pela televisão. Imaginem vocês então a minha alegria quando, à noite, ao trocar de canal, percebia que uma partida do Flamengo estava prestes a ser transmitida. Era um contentamento que não cabia dentro de mim.

Hoje (18/12/2016), ao tomar café pela manhã numa panificadora aqui de Manaus - que costumeiramente frequento - vi uma reportagem no Globo Esporte sobre a conquista do Mundial Interclubes pelo Flamengo, em 1981. 

Aquele ano foi mágico. O Flamengo ganhou tudo. O time era uma máquina. Nunca eu tinha visto um grupo de jogadores jogar com tanto entrosamento. Os caras faziam com os pés o que os americanos costumam fazer com as mãos no basquete. Era mágico ver o Flamengo jogar. Time entrosadíssimo. Parecia até que antes da partida eles haviam combinado estar nesta ou naquela parte do campo durante os jogos. 

Mas a paixão pelo Flamengo de um adolescente acabou se confundido com a paixão pelo Zico. Houve um tempo em que não sabia se torcia pela vitória do Flamengo ou para que o Zico marcasse um gol. Lia tudo sobre ele. Para mim, o mais completo jogador do futebol brasileiro depois do Pelé. Zico dominava todos os fundamentos do futebol: passe, cabeceio, chutava com as duas pernas, tinha uma incrível visão de jogo (antes mesmo que a bola chegasse nele, ele já sabia para quem iria passar). As cobranças de faltas então...eram memoráveis. Como se costumava dizer naquela época: falta para o Galinho bater na frente da grande área era "meio gol". Guardo ainda muitas na minha lembrança. Um, em especial, me traz muitas e ótimas recordações: o que ele fez de falta contra o Cobreloa, na decisão da Libertadores de 1981. Genial!! (Veja AQUI O GOL)

A copa de 1982 me marcou bastante. Aliás, acho que todos os brasileiros que assistiram aquela partida ainda guardam uma ferida no peito. Time maravilhoso. Uma verdadeira orquestra em campo. Harmonia a mil. Imenso entrosamento. Mas faltou o gol da vitória...

Paolo Rossi, que depois ficou conhecido como o carrasco do Estádio Sarrià, deixou marcas profundas no torcedor brasileiro. As marcas talvez fossem ainda maiores no espírito de um jovem de 15 anos de idade que viu seu ídolo perder a chance de ser campeão mundial naquele ano pela primeira vez. 

Veio a copa de 1986 e lá estava o Galinho. Na ocasião, o craque enfrentava uma contusão séria no joelho. Quase ficava de fora da Copa. Um problema grave, causada por uma entrada desleal de um adversário. Foi o estopim do sofrimento. 

Mais uma vez não deu. E o jovem amargou mais essa derrota de seu ídolo. 

Quando o Zico deixou o Flamengo para ir para a Udinese na Itália, a revolta não foi pouca. Todos os flamenguistas do Brasil sofreram com a saída do Galinho. Os patrocínios ajudaram até certo tempo, mas depois não teve como competir com o (já) milionário futebol europeu.  O ídolo ficou mais distante. Não pude mais acompanhá-lo, exceto por meio de uma ou outra reportagem dando conta da atuação dele e da Udinese no campeonato italiano. 

A saudade de ver o Galinho jogar foi saciada no jogo de despedido do goleiro do Flamengo Raul Plasmann. Zico foi convidado para integrar a equipe do Flamengo. Que jogo maravilhoso! Que partida memorável!! Parecia os velhos tempos. Assistindo ao jogo pela televisão, um filme passou na minha cabeça. Voltei ao passado. Lembrei do amigo rádio que me fazia companhia enquanto ouvia os jogos do Flamengo. 

Muito obrigado Arthur Antunes Coimbra pela felicidade que você me proporcionou através de seu talento e sua genialidade. Pura obra de Arte. Presente dos "deuses do futebol"? Muito provavelmente.

Fraternal abraço Galinho. 

Alipio Filho