PRESTAÇÃO DE CONTAS POR TÉRMINO DE GESTÃO: O QUE É?

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei 2423/96) prevê nos incisos I e II do artigo 11 o seguinte:

Art. 11. As prestações e tomadas de contas ou tomadas de contas especiais serão por:

I - exercício financeiro;

II - término de gestão, quando esta não coincidir com o exercício financeiro;

(...)

Normalmente, as prestações de contas são apresentadas a cada exercício (inciso I). Isso ocorre quando o gestor permaneceu à frente do órgão/entidade durante todo o ano, ou seja, de 01/01 a 31/12. Em geral, não há dúvida quanto a essa modalidade de prestação de contas. No TCE-AM, a regra é de que tais prestações de contas sejam apresentadas até o final do mês de março do ano subsequente. 

O problema é quando se configura o disposto no inciso II: prestação de contas por término de gestão. Nesse caso, quais documentos devem ser apresentados? quando a prestação de contas deve ser encaminhada ao Tribunal de Contas?

Antes de mais nada, é preciso que esclareçamos o que vem a ser a prestação de contas por término de gestão.

Primeiramente, é preciso que tenhamos em vista que  há diversas situações que podem fazer com que um órgão público tenha, ao longo do exercício, mais de um gestor. As mais comuns são as seguintes:

a) falecimento do gestor;

b) a justiça eleitoral afastou um gestor e determinou que outro assumisse a sua função;

c) renúncia de mandato.

Configurada qualquer dessas situações, haverá a necessidade de realização da prestação parcial pelo gestor que deixar a administração, sob pena de omissão e consequente julgamento de suas contas pela irregularidade. É evidente que se ele não fizer sua prestação de contas, o novo gestor terá essa responsabilidade.  Se, contudo, por absoluta impossibilidade material, não houver qualquer possibilidade de apresentação da prestação de contas, então esse fato deverá ser comunicado ao tribunal de contas acompanhado, evidentemente, das evidências que suportem essa limitação. 

Superada essa etapa, surgem duas dúvidas cruciais: quais documentos deverão compor essa prestação de contas parcial? em que prazo deverá ser ela apresentada?

No âmbito do TCE-AM tais questões, entretanto, ainda não foram regulamentadas o que gera dúvida nos gestores que passam por essa experiência. 

No meu ponto de vista, entendo que tais prestações de contas devem ser compostas por todos os documentos previstos para a prestação de contas anual. É evidente que há documentos que não poderão compor essa prestação de contas uma vez que só poderão ser gerados ao final do exercício financeiro como, por exemplo, o inventário anual. 

Quanto ao prazo de encaminhamento da prestação de contas parcial sou da opinião que ela deverá ser enviada imediatamente ao respectivo tribunal de contas, ao invés de aguardar o envio juntamente com a prestação de contas anual. Todavia, tudo deverá respeitar as normas de regulamentação pertinentes.    

ARMAZENAMENTO DE DADOS PÚBLICOS EM CLOUD

MINHA COLUNA SEMANAL DESTA SEMANA NO FATO AMAZÔNICO ABORDA UM TEMA MUITO IMPORTANTE: A POSSIBILIDADE DE ARMAZENAMENTO DE DADOS PÚBLICOS EM CLOUDS (NUVENS). UMA FERRAMENTA QUE PODERÁ AJUDAR MUITO A QUEM ESTEJA À FRENTE DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS E AOS TRIBUNAIS DE CONTAS.

 

BOA LEITURA!!

ARMAZENAMENTO DE DADOS PÚBLICOS EM CLOUD

URBEM: UM GRANDE ALIADO PARA A MODERNA GESTÃO MUNICIPAL

Pessoal, na minha coluna desta semana abordo o URBEM, um software integrado criado pela Confederação Nacional dos Municípios e disponibilizado a custo zero aos municípios brasileiros. Inicialmente concebido para atender às exigências da Lei da Transparência (Lei Complementar 101/2009), ele poderá funcionar como um poderoso aliado rumo à moderna gestão municipal. 

Boa leitura!!  

URBEM: UM GRANDE ALIADO PARA A MODERNA GESTÃO MUNICIPAL

QUE TIPO DE CONTROLE NÓS QUEREMOS?

Minha coluna semanal no FATO AMAZÔNICO. 

Boa leitura!

Alipio Filho

QUE TIPO DE CONTROLE NÓS QUEREMOS

CONTABILIDADE PÚBLICA PRÁTICA

PESSOAL, JÁ É O LIVRO DIGITAL MAIS VENDIDO NA LIVRARIA SARAIVA. PARA QUEM DESEJA APRENDER A MECÂNICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA DE UMA MANEIRA FÁCIL, RECOMENDO. BOM E BARATO!!

BOA LEITURA!!

LIVRO DIGITAL - CONTABILIDADE PÚBLICA PRÁTICA - LIVRARIA SARAIVA

MALHA RODOVIÁRIA: OPORTUNIDADE DE CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

Pessoal, esta semana o papo na minha coluna Gestão no FATO AMAZÔNICO é um convite à reflexão sobre a malha rodoviária brasileira.

 

Boa leitura!!

 

Alípio Filho

MALHA RODOVIÁRIA: OPORTUNIDADE DE CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

ALIPIO FILHO PRESTANDO CONTAS

Pessoal, prestigiando a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) coloquei na net no dia 03/09/2014 o Blog ALIPIO FILHO PRESTANDO CONTAS. Ele é uma ferramenta por meio do qual divulgarei mensalmente informações relativas à gestão dos processos que tramitam em meu Gabinete. Para acessar o Blog clique no link a seguir:

ALIPIO FILHO PRESTANDO CONTAS.  

NOSSOS BALANÇOS PÚBLICOS PODEM SERVIR DE FERRAMENTA PARA A TOMADA DE DECISÃO?

Pessoal, na minha coluna Gestão do Fato Amazônico desta semana, chamo a atenção para um problema delicado, mas de importância capital para a Gestão contábil em nosso Estado. 

Clique AQUI para acessar a coluna. 

Boa leitura!!

CURRICULO LATTES: MANUAL DE UTILIZAÇÃO E PREENCHIMENTO

Pessoal, encontrei esse Manual para Utilização e Preenchimento do Curriculo na Plataforma Lattes, elaborado pela Prof. Dra. Caroline Kraus Luvizotto.

Para consultar o Manual clicar AQUI.

ADIN: PRAZOS PARA CONTESTAR E RECORRER

Pessoal, no Agravo Regimental interposto no Recurso Extraordinário 658.375,  há duas importantes orientações no âmbito das Ações Diretas de Inconstitucionalidades.

A primeira se refere ao fato de não ser possível, numa Ação Direta de Inconstitucionalidade - processos de índole objetiva - a possibilidade de o prazo recursal ser computado em dobro, ainda que a parte recorrente disponha dessa prerrogativa especial nos processos de índole subjetiva. Em decorrência, é inaplicável a regra do art. 188 do Código de Processo Civil:  Art. 188. Computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte  for a Fazenda Pública ou o Ministério Público.

A segunda, diz respeito à prerrogativa de recorrer nas ADINs. Segundo a mesma Decisão, caberá ao Governador do Estado-Membro recorrer nas ADINs não sendo possível o recurso está assinado apenas pelo Procurador-Geral do Estado. Admite-se o pleito do Procurador-Gera, mas desde que a peça esteja também assinada pelo Governador.  

Clique AQUI para acessar a Decisão. 

STF: LIMINAR NÃO GARANTE POSSE DEFINITIVA EM CARGO PÚBLICO

Na sessão desta quinta-feira (07/08/2014), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) deu provimento a Recurso Extraordinário (RE 608482) para reformar acórdão que garantiu a permanência no cargo a uma agente de polícia civil investida no cargo por força de medida judicial liminar, mesmo não tendo sido aprovada em todas as fases do concurso público a que se submeteu. Para a maioria dos ministros, no caso, o interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular, devendo ser afastada a chamada teoria do fato consumado.

Consta dos autos que a candidata se submeteu a concurso público. Foi aprovada na primeira fase, mas reprovada na segunda fase – exame físico. A candidata, então, recorreu ao Judiciário e, de posse de medida cautelar, prosseguiu no processo seletivo, sem realizar a terceira etapa, e foi investida no cargo em janeiro de 2002. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte (TJ-RN), ao apreciar a questão, manteve a candidata no cargo com base na teoria do fato consumado, uma vez que ela já exercia a função há muitos anos.

O estado recorreu ao STF. O caso, em que se discute a manutenção de candidato investido em cargo público por força de decisão judicial de caráter provisório pela aplicação da teoria do fato consumado teve repercussão geral reconhecida pelo Plenário Virtual da Corte.

Ao apresentar seu voto na sessão de hoje, o relator do caso, ministro Teori Zavascki, explicou que a candidata foi investida no cargo por força de medida cautelar – precária –, e não por uma decisão definitiva, de mérito, e ressaltou que o acórdão do TJ-RN que manteve a posse se baseou exatamente na chamada teoria do fato consumado. O ministro disse entender que quem requer – e obtém – ordem provisória, como são as liminares, fica sujeito à sua revogação.

Para o ministro, o interesse da candidata não pode desatender o interesse maior, o interesse público. Com esse argumento, entre outros, o ministro votou pelo provimento do recurso.

Seguiram esse entendimento as ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia e os ministros Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Marco Aurélio, Celso de Mello e Ricardo Lewandowski, presidente interino da Corte.

A garantia do concurso público é uma garantia da República, frisou a ministra Cármen Lúcia ao concordar com os fundamentos do relator. Quem perde etapa de concurso público e busca uma tutela liminar, sabe que aquilo tem natureza precária. Para ela, não é aceitável que alguém aposte na morosidade do Judiciário para não cumprir o que foi exigido. O mesmo entendimento foi externado pelo ministro Marco Aurélio. Para o ministro Gilmar Mendes, pode-se aventar, no caso em discussão, até mesmo violação ao princípio da isonomia.

Divergência

O ministro Luís Roberto Barroso divergiu do relator e baseou seu voto na teoria da proteção da confiança nas decisões judiciais. Ao se manifestar sobre a tese em discussão, que para ele confronta a obrigatoriedade do concurso público e a teoria da proteção da confiança, Barroso chegou a propor algumas condicionantes para que o Judiciário analise casos que tratem da tese em questão. Para ele, devem ser levados em conta a plausibilidade jurídica do pleito, o tempo de permanência no cargo, a boa-fé do candidato e a instância judiciária que proferiu a decisão que embasou a investidura. A divergência foi acompanhada pelo ministro Luiz Fux.

Fonte: Portal do Supremo Tribunal Federal

COMENTÁRIOS A QUESTÕES DE PROVAS DE CONCURSOS: FINANÇAS PÚBLICAS

AFIRMATIVA: Se o Estado brasileiro é obrigado a oferecer   serviços gratuitos de educação em decorrência dos elevados preços que podem ser praticados pela iniciativa privada, os quais excluem grande parte da população de baixa renda do sistema educacional, então esses serviços são denominados bens públicos.

Afirmativa errada. A afirmativa aborda o conceito de bens públicos sob a ótica das finanças públicas. Segundo esta, os bens podem ser classificados em três categorias: bens públicos, bens semi-públicos e bens privados. Alguns bens, como a educação, podem ser prestados tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada. Quando ofertados pela iniciativa privada configura-se o fenômeno da exclusão: somente pode dele usufruir quem apresentar a contrapartida financeira, ou seja, pagar pela educação. Se, entretanto, prestados pelo Estado todos podem consumi-lo indistintamente não se caracterizando o fenômeno da exclusão. Por isso mesmo, a educação é um bem semi-público. Dependendo de quem irá prestá-lo haverá ou não o fenômeno da exclusão. Já os bens públicos propriamente ditos são ofertados somente pelo Estado não admitindo a exclusão. É a hipótese da segurança pública que, sendo de prestação exclusiva estatal, todos podem dele usufruir. 

RECOMENDAR OU DETERMINAR???

            

É comum vermos os tribunais de contas dirigindo recomendações aos órgãos/entidades públicos para que observem esta ou aquela legislação. Há recomendações de todo gênero: para que não realizem despesas sem prévio empenho; para que realizem concursos públicos; para que não incorram em fracionamentos de despesa, etc.

Refletindo sobre esse procedimento, vejo que precisamos evoluir nesse  terreno.  

Nos quinze anos que passei no Tribunal de Contas da União sempre aprendi que recomendações e determinações não se confundem. São institutos distintos. Aliás, muito distintos! A começar pelas definições de um e de outro instituto nos dicionários.

Os dicionaristas costumam definir o termo recomendar como sinônimo de “aconselhamento”  ou, ainda, “encarregar (alguém) insistentemente para que  cumpra uma  tarefa ou atividade”.

Bastam estas duas exemplificações para concluirmos que o termo (recomendar) carrega consigo um forte conteúdo de voluntariedade. Em outras palavras, quem recebe uma recomendação poderá ou não acatá-la visto que se trata apenas de um aconselhamento, isto é, algo sujeito à esfera da discricionariedade de seu destinatário. Nesse caso, o não acatamento do que foi recomendado não poderá ser censurado por quem proferiu a recomendação uma vez que seu destinatário optou (legitimamente) por uma das duas únicas soluções  postas à sua disposição, qual seja, a de não acatar o que foi a ele recomendado. Afinal de contas, trata-se tão-somente de uma recomendação. Nada mais.  

O mesmo não podemos afirmar das determinações.

Ao contrário das recomendações, elas encerram um conteúdo genuinamente imperativo. Não haveria saída para seus destinatários: apenas cumpri-las e pronto. Eventual descumprimento conduziria a alguma crítica, penalidade, restrição ou coisa do gênero. A omissão (ou ação) estaria sujeita, portanto, a reprimendas.

Quando transporto essa concepção para o universo de atuação dos tribunais de contas, a distinção ganha singular importância. Aqui, as consequências jurídicas merecem uma maior reflexão.

Recomendações encerram conselhos dirigidos à omitimização da gestão, possui um caráter menos obrigatório, na qual, a Administração poderá  se valer de juízo de conveniência e oportunidade na aplicação das condutas recomendadas. É o que diz, acertadamente, a Consultoria Zênite ao analisar um questionamento vazado nos seguintes termos: qual a diferença prática e também teórica entre as determinações e as recomendações expedidas pelo Tribunal de Contas da União? (Ano XVI, n. 179, Janeiro 2009).  

É preciso ter em mente que as recomendações estão relacionadas à adoção de critérios de conveniência e oportunidade por parte dos administradores públicos. Ou seja,  as recomendações devem ser formuladas (pelos tribunais de contas)  sempre que o ato de gestão avaliado tratar-se de atos discricionários. Talvez alguns exemplos sejam mais claros:

Situação 1: o tribunal de contas vai a campo e ao analisar os atos de gestão de seus jurisdicionados conclui que seria bastante oportuno que um deterinado órgão ou entidade adotasse um planejamento estratégico, pois isso certamente poderia coibir a proliferação de certas e determinadas irregularidades. Como tudo se resove no plano das possibilidades (a adoção do planejamento estratégico poderá ajudar não sendo certo, contudo, que isso de fato irá acontecer) a recomendação seria a ferramenta mais legítima a ser dirigida ao jurisdicionado, nestes termos: recomendar ao órgão/entidade “X” que avalie a possibilidade de adoção do planejamento estratégico como ferramenta de gestão.

Nessa situação específica, a adoção da recomendação, ao invés de uma determinação, pressupõe que o planejamento estratégico não está definido na legislação do ente fiscalizado como de adoção compulsória por seus administradores públicos. Ele é apenas mais uma ferramenta de gestão posto à disposição do setor público para alcançar os seus objetivos, melhorar a prestação dos serviços públicos, e assim por diante. É evidente que se houver uma legislação prevendo, de forma imperativa, que os gestores adotem o planejamento estratégico como instrumento de gestão, então, na hipótese dada, não haverá espaço para uma recomendação, mas para uma determinação.      

Situação 2: outro bom exemplo é quando um tribunal de contas recomenda a aprovação/desaprovação das contas do governador.

Todos sabem que são os legislativos estaduais que possuem competência para julgarem as contas apresentadas pelo governador. Em sua análise, certamente que as assembleias legislativas levarão em consideração as observações oferecidas pelo tribunal de contas respectivo. Tais observações, todavia, não possuem natureza imperativa, mas opinativa. Conquanto emanem de um organismo especializado, não possuem natureza determinativa. Por isso situam-se no plano das recomendações.

Já deu pra perceber que diante das recomendações o gestor público possui uma grande margem de escolha. A recomendação mostra-se apenas como um indicativo, uma sugestão de direção a ser tomada. Nada mais. Caberá ao cada administrador tomar a sua própria decisão, acatando ou não a recomendação proposta.

Isso não se dá com as determinações. Conforme outrora dito, sua natureza é determinativa. Seu destinatário não terá qualquer condição de optar. Ou cumpre, ou cumpre. Vejamos duas hipóteses que ilustram muito bem esse contexto:

Hipótese 1: o tribunal vai a campo e constata que um órgão costuma adotar tomadas de preços no lugar de suas concorrências. Ora, sabemos que essa conduta é vedada pela lei de licitações e contratos uma vez que ela restringe o caráter competitivo do certame. Nesta hipótese o ato é vinculado. Não há margem para discricionariedade. Havendo viabilidade de competição e se não for caso de dispensa de licitação, o gestor deverá adotar a modalidade da concorrência (desde que, obviamente, o valor do objeto licitado se situe dentro da faixa autorizativa dessa modalidade licitatória).  

Hipótese 2: o tribunal vai a campo e constata que um determinado órgão/entidade não realiza o inventário anual de seus bens. Também aqui se trata de um imperativo legal. Todo gestor público, ao final de cada exercício, deve fazer o levantamento de seus bens. Como na situação anterior, não há  margem de opção por parte do gestor. Ele terá que realizar o inventário de seus bens.

Nas hipóteses dadas, não há como o tribunal recomendar que o gestor público adote a modalidade da concorrência e/ou proceda ao inventário de seus bens. Do contrário, é como se admitíssemos também que o administrador pudesse optar por não realizar qualquer dos procedimentos. Muito pelo contrário. Ele terá que cumprir os dispositivos legais e ponto final. Em razão disso, o tribunal terá de determinar que os cumpra.

Em certa ocasião, na qual eu abordava o tema em sala de aula, alguém retrucou afirmando que o tribunal não poderia determinar porque a determinação, em sua opinião, seria uma ingerência nos atos de gestão do administrado. Na verdade, não há qualquer ingerência. Ela é apenas aparente. Vejamos.

O tribunal determina porque antes dele uma norma jurídica (lei, regulamento, decisão judicial) assim já determinara. Mas o gestor faltoso teimou em não seguir a orientação normativa. A determinação do tribunal, em tais situações, apenas ressalta algo que o comando legal, regulamentar ou jurisprudencial já havia ressaltado. Nesse caso, a determinação da corte de contas não é originária, mas deriva do ordenamento jurídico. Seu fundamento de validade é o arcabouço legal/regulamentar/jurisprudencial. A determinação do tribunal de contas funciona como uma caneta destaque que apenas coloca em relevância um segmento da norma jurídica infringida.

Em suma, poderíamos adotar a seguinte regra: todas as vezes em que a conduta do gestor não se constituir num ato vinculado, é cabível a recomendação. Do contrário, a determinação deverá ser adotada. 

GESTÃO AMBIENTAL E CAMPANHA ELEITORAL

Pessoal, minha coluna desta semana no FATO AMAZÔNICO é um apelo em prol da conscientização de nossos candidatos quanto às questões ambientais de nosso tempo. 

Boa leitura!!

GESTÃO AMBIENTAL E CAMPANHA ELEITORAL

NOSSA SENHORA DE GUADALUPE

Num mundo sem paz, uma história impressionante da Virgem Santíssima: Nossa Senhora de Guadalupe. Uma fenômeno que desafia a ciência, as leis da natureza e um alento para a nossa fé. 

Clique AQUI  para ver o documentário.

"Salve Maria, cheia de graça!!!" 

EDUARDO CAMPOS

Pessoal, minha coluna semanal no FATO AMAZÔNICO traz algumas reflexões colhidas do lamentável acontecimento que ceifou a vida de Eduardo Campos.

Boa Leitura!!

EDUARDO CAMPOS

INDENIZAÇÃO POR VIOLAÇÃO DE VEÍCULOS EM ESTACIONAMENTO: JURISPRUDÊNCIA

Pessoal, publico um link muito interessante que aborda um problema muito comum nos dias atuais: furto de objetos contidos em veículos nos estacionamentos. Para quem já passou por essa (terrível) experiência,  e deseja saber quais são os seus direitos, sugiro que leiam a matéria contida no link a seguir em que a Dra. Dhayglysth Vianna Pereira Sousa responde a questionamentos como:

- Quais são as responsabilidades dos estacionamentos sobre objetos deixados no interior dos veículos? 

- Há diferenças nessas responsabilidades entre os estacionamentos gratuitos e os estacionamentos cobrados?

De antemão, informo que a Súmula 130 do Superior Tribunal de Justiça considera que em tais casos é  responsável a empresa proprietária do estacionamento:  A EMPRESA RESPONDE, PERANTE O CLIENTE, PELA REPARAÇÃO DE DANO OU FURTO DE VEICULO OCORRIDOS EM SEU ESTACIONAMENTO. 

Clique  AQUI   para acessar a matéria publicada no site www.meuadvogado.com.br e AQUI para acessar a Súmula 130 do STJ.

Boa leitura!!

MULTA PELA FALTA DE APRESENTAÇÃO DE DEFESA AO TRIBUNAL DE CONTAS: É POSSÍVEL?

No TCE-AM tenho visto algumas propostas de multa (da Secex, do Ministério Público de Contas, de alguns Relatores) a gestores que não apresentaram razões de justificativa na fase do contraditório e da ampla defesa. Também tenho notado que essas proposituras têm sido acompanhadas pelo Tribunal Pleno. Alguns desses entendimentos alegam que por ser de índole pública, não há como os administradores públicos omitirem-se em suas contrarrazões.   Segundo essa corrente, os jurisdicionados têm o dever de se defenderem perante o tribunal contas. Seu silêncio possibilita a aplicação de penalidades pecuniárias (multas). 

Outro argumento é de que há previsão expressa na Lei Orgânica do Tribunal (Lei 2423/96) de que, a recusa em cumprir diligências do Tribunal, autoriza a aplicação da multa: 

             Art. 54 - O Tribunal poderá aplicar multa de até R$...:

            (...)

            IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência ou a                   decisão do Tribunal.

Em que pese os entendimentos postos, entendo ser outra a conclusão a ser extraída. Para tanto, é preciso que façamos dois esclarecimentos. 

Primeiramente, é importante deixar claro que o Regimento Interno do TCE-AM admite, expressamente, o instituto da REVELIA, verbis:

       Art. 88. A ausência de manifestação no prazo para oferecimento de defesa e                      justificativas implica revelia, mas não afasta do Tribunal o dever de buscar a verdade          material na instrução do processo.

Ora, segundo a melhor doutrina, a revelia é caracterizada pelo silêncio da parte em apresentar suas contrarrazões, imediatamente após tomar ciência do que é dito contra ela. Na revelia o acusado simplesmente prefere não se manifestar. De pronto, percebe-se que o silêncio da parte na fase de realização do contraditório e da ampla defesa é uma FACULDADE sua e não uma impossibilidade. Não havendo, portanto, norma fixando a obrigatoriedade da manifestação dos responsáveis não há como censurar-lhes a conduta, impondo-lhes as sanções correspondentes. E se formos analisar o instituto da revelia com mais profundidade, descobriremos que ela é, sim, uma forma de resposta às notificações do Tribunal. Em outras palavras, quero dizer que numa revelia o responsável responde à notificação. Ele não permanece em silêncio. Em absoluto. Ao optar por permanecer revel o responsável admite contra si tudo aquilo que é dito contra ele no processo. Essa admissão é, entretanto, tácita, não expressa. 

Desta feita, é possível concluirmos que a resposta às notificações do Tribunal poderão ser EXPRESSAS ou TÁCITAS. A revelia se põe em relação a estas últimas. Só por isso, não há como sustentarmos a tese da possibilidade de apenação dos responsáveis apenas pelo fato de eles não terem atendido à notificação. Na verdade, a manifestação se operou, ainda que tacitamente. 

Outro ponto que precisa e deve ser aclarado é o real significado do termo DILIGÊNCIA, previsto no inciso IV do art. 54 da Lei Orgânica do TCE-AM (outrora reproduzido).

As diligências correspondem a solicitações de documentos e informações para se formar um juízo. Por isso mesmo, elas não decorrem de um entendimento já formado. Ela se põe no início do processo investigativo e não no seu término. Vejamos alguns exemplos dessas situações:

a) solicitações de editais de concursos públicos motivadas por matéria veiculada em mídia local dando conta de vícios na seleção dos candidatos;

b) solicitação de folhas de pagamento para análise mais detalhada num processo investigativo, a fim de se confirmar (ou não)  a procedência de denúncia feita junto ao Tribunal;

c) solicitação de documentos necessários à elucidação de dúvidas suscitadas em processo de aposentadoria.

Perceba que em todas as situações referidas o Tribunal está em processo de saneamento processual, ou seja, busca a verdade material dos fatos tentando suprimir dúvidas e lacunas de informações. Ora, nessa etapa cognitiva os documentos e informações solicitados são ESSENCIAIS para a extração de conclusões sobre o conteúdo investigado. É a partir deles que serão adotados outros procedimentos (auditorias, inspeções, representações, contraditório e ampla defesa, etc.). SEM ESSES DOCUMENTOS não há como o processo investigativo evoluir satisfatoriamente. Nesse sentido, os responsáveis passam a ser colaboradores do Tribunal. E é nessa esteira de entendimento que se põe a multa aplicada por não atendimento à diligência do órgão. 

Ou seja,  sempre que os responsáveis não encaminharem os documentos e informações solicitados eles acabam impedindo a ação fiscalizadora do Tribunal. Há uma clara obstrução de suas atividades. Disso advém a possibilidade de impor sanções aos responsáveis uma vez que sua conduta impossibilita que o órgão de controle externo exerça em plenitude sua competência constitucional. É nesse sentido que deve ser entendido o dispositivo em referência. Não há como confundí-lo com a fase do contraditório e da ampla defesa. Essa fase é outra, que se põe APÓS o processo de fiscalização, de aclaramento dos fatos, da elucidação das dúvidas. Com efeito, o contraditório e a ampla defesa começam quando o Tribunal já possui um juízo formado em relação a dado fato investigado. É nesse ponto que se emitem as notificações, exatamente para ofertar aos responsáveis a possibilidade de apresentarem os seus pontos de vista diante do fato JÁ INVESTIGADO pelo Tribunal. Por conta disso, não há como aplicar multa a responsável  que, devidamente cientificado, não apresenta defesa no prazo estabelecido.

Em suma, poderíamos dizer que antes que se proponha multa ao responsável será preciso que se saiba exatamente o momento processual que nos encontramos. Ainda na fase de investigação ou depois dela? Já se tem um juízo formado a respeito da conduta do gestor supostamente faltoso ou ainda estamos em busca disso? O contraditório e a ampla defesa é um produto de todo um trabalho de cognição realizado pelo Tribunal. Nessa fase, conforme exposto, não há como sancionarmos o gestor pelo simples fato de ter se recusado a apresentar suas razões de justificativas. 

Agora, se a conduta do gestor obstrui a ação fiscalizadora do Tribunal, materializada pela negativa em enviar-lhe as informações e documentos solicitados, então a sanção pecuniária não apenas é cabível, mas oportuna. É por meio dela que se tenta coibir a falta de colaboração dos responsáveis no processo de avaliação da boa e regular aplicação dos recursos públicos. 

Para nossa reflexão.     

           

DECLARAÇÃO DE FORTALEZA: UMA LUZ NO FINAL DO TÚNEL PARA OS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL

Nos dias 04, 05 e 06 deste mês participei do IV Encontro Nacional dos Tribunais de Contas. Este ano o Encontro foi realizado em Fortaleza - CE. Estavam ali reunidos os tribunais de contas de todo o Brasil.

Muitos foram os temas discutidos, todos, de grande importância para o fortalecimento e desenvolvimento dessas importantes instituições. Infelizmente, as propostas de mudanças ainda estão sendo formuladas por um número reduzido de membros dos tribunais (ministros, conselheiros, ministros substitutos, conselheiros substitutos, servidores). Falo isso em relação ao universo potencial de participantes (temos 34 tribunais de contas em todo o Brasil). Nada obstante, os avanços têm sido significativos.  

Ao término do evento foi editada a Declaração de Fortaleza, que sintetiza os principais pontos debatidos e decididos no Encontro. Ainda que a Declaração não seja de observação obrigatória pelos tribunais de contas, ela serve como um importante balizador de suas ações. É uma carta de intenções em que a Atricon (Associação dos tribunais de contas do Brasil) solenemente manifesta o seu entendimento acerca de como ela deseja que seus membros conduzam suas ações. É bem verdade que uma efetiva mudança na estrutura e organização dos TC’s passa por uma mudança na Constituição Federal. Em seus quase 26 anos de idade o texto constitucional necessita de reparos em muitos de seus dispositivos, a fim de adequá-los às novas realidades. O capítulo que trata dos tribunais de contas certamente que se insere nesse contexto. O capítulo nunca sofreu qualquer alteração desde a promulgação da chamada constituição cidadã em 05/10/1988. 

Mas enquanto essas mudanças não chegam, vamos proclamando aos quatro cantos as propostas de mudanças dentro do modelo atual. Ao todo, a Declaração de Fortaleza destacou 19 pontos, cada um deles chamando a atenção para a importância de as instituições de contas de todo o Brasil mudarem sua forma de atuar.  Três destes pontos me chamaram particular atenção. São os pontos 2, 3 e 10.

Os dois primeiros estão ligados à composição e forma de indicação e escolha dos ministros (do TCU) e conselheiros (dos TCE’s). O último ponto traça diretrizes sobre a forma de fiscalizar dos tribunais de contas. Vejamos mais detalhadamente o conteúdo de cada um deles.  

O ponto 2 exige que os indicados para a composição dos tribunais de contas do Brasil preencham os requisitos constitucionais e que atendam às condições consagradas pela “Lei da Ficha Limpa”, manifestando a determinação de não se dar posse àqueles que, eventualmente, não se enquadrem nos requisitos mínimos fixados pela Constituição Federal (idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior). Conforme todos sabem, tais requisitos sempre foram relegados no processo de escolha, nomeação e posse dos futuros ministros e conselheiros. Isso sempre ocorreu. O que a Atricon deseja é que, doravante, os tribunais de contas efetivamente cobrem do agente escolhido que comprovem esses predicados, sob pena de não tomarem posse. 

O ponto 3 ressalta a importância de que o processo de escolha possa ser o mais amplo possível, podendo qualquer cidadão dele participar desde que,  evidentemente, preencham os requisitos para a nomeação. A meu ver, essa mudança representa um avanço significativo na sistemática de escolha dos futuros ministros e conselheiros já que ela fere de morte as escolhas motivadas muitas vezes por troca de favores. Além disso, ela oportuniza a participação de qualquer cidadão no processo de escolha, atualmente restrita a parlamentares ou outros agentes políticos (secretários, presidentes e diretores de entidades governamentais, etc.). Se efetivamente implementada, haverá uma verdadeira “eleição” para ministros e conselheiros nas futuras indicações. Isso é um aspecto bastante positivo que merece ser destacado.

Já o ponto 10 tem a ver como a forma de atuar dos tribunais de contas.

Historicamente falando, os tribunais de contas sempre fiscalizam os órgãos depois de as coisas acontecerem, isto é, após o encerramento de cada ano. Todavia, o que temos notado é que essa forma de fiscalizar não tem dado lá muitos resultados. Há uma enxurrada de multas e glosas (determinação para que os gestores públicos devolvam o dinheiro mal aplicado) aplicados pelos tribunais de contas mas que não tem representado quase nada em termos de melhora na prestação dos serviços públicos. A cada dia,  o que se vê é o dinheiro saindo pelo ralo, tomando um rumo incerto e ignorado.  Falta dinheiro para tudo: para a merenda escolar, para a compra de medicamentos, para o pagamento do funcionalismo público, para a infraestrutura urbana. A gritaria dos gestores inescrupulosos é que precisariam de mais recursos para atenderem aos reclamos da população. Conversa fiada. Minha experiência tem demonstrado que não faltam recursos. O que falta é zelo e cuidado na aplicação do dinheiro público. Não há compromisso, não há planejamento, inexiste programação de gastos. Ou seja, qualquer dinheiro adicional que ingressar nos cofres  públicos certamente que não será suficiente. Um verdadeiro saco sem fundo. Continuam gastando mais do que arrecadam. Essa é a realidade.

Através do ponto 10 os tribunais de contas são chamados a colaborarem na mudança desse quadro. Como? Realizando fiscalizações durante o ano, isto é, no momento em que as coisas estão acontecendo e não apenas seis ou oito meses após ele ter finalizado. A palavra de ordem é a prevenção de erros, de fraudes, de critérios e decisões tendenciosas de gestores inescrupulosos. Depois, não adianta chorar o leite derramado. Ou seja, o ponto 10 convida as instituições de contas a atuarem no início do processo de gestão, muito antes que o dinheiro seja mal aplicado e não depois. A experiência nos tem mostrado que mais de 95% dos recursos glosados pelos tribunais de contas não retornam aos cofres públicos. Uma fiscalização no fim de cada semestre já seria de bom termo, ainda que fosse para examinar setores específicos dos órgãos públicos (convênios, recursos humanos, patrimônio, licitações e contratos, etc.). Seria uma avaliação preliminar que muito ajudaria na prevenção de desvio dos recursos públicos. Um contrato tendencioso e que futuramente representasse sangria indevida dos cofres públicos poderia ser imediatamente questionado. Não se aguardaria o término do exercício para (despois do prejuízo realizado) serem tomadas as providências de praxe (julgamento pela irregularidade das contas, inelegibilidade, denúncia por improbidade administrativa, etc.). Todas essas ações são muito positivas, mas elas não irão repor o estoque de medicamentos e de merenda escolar desviados das prateleiras dos postos de saúde, hospitais,  escolas e creches.    

Sinceramente, espero que os pontos contidos na Declaração de Fortaleza (em especial, aqueles aqui comentados) “peguem”. Do contrário, a sociedade continuará nos considerando como organismos inoperantes que só representam gastos desnecessários. 

(*) Artigo publicado simultaneamente na coluna Gestão do Fato Amazônico (www.fatoamazonico.com)

DECLARAÇÃO DE FORTALEZA

Nos dias 04, 05 e 06 de agosto de 2014 os tribunais de contas de todo o Brasil estiveram reunidos em Fortaleza-CE no IV Encontro Nacional dos Tribunais de Contas. Ao término do evento, foi editada a Declaração de Fortaleza que sintetiza os principais pontos debatidos e decididos. Ao todo, foram 19 pontos destacados chamando a atenção dos tribunais de contas de todo o Brasil para a necessidade de mudança de conduta frente às situações postas. De parabéns a ATRICON, associação que congrega os tribunais de contas, pela iniciativa. Os pontos 09 a 19 estão registrados em Resoluções da própria ATRICON, o que confere mais efetividade à medida. Em seguida, está a íntegra da Carta:

DECLARAÇÃO DE FORTALEZA

Documento referência do IV Encontro Nacional dos Tribunais de Contas e do XIII Encontro do Colégio dos Corregedores e Ouvidores Fortaleza – CE, 6 de agosto de 2014

A experiência democrática pressupõe a condição de protagonismo da sociedade civil diante do Estado. Dessa premissa derivam as bases das garantias individuais, da divisão e independência dos poderes e do controle externo. Desde a Constituição de 1988, o País tem construído um Estado Democrático de Direito, sendo o aperfeiçoamento de suas instituições republicanas parte inerente desse processo.

O controle social sobre o Estado, no Brasil, como de resto em todas as democracias contemporâneas, exige órgãos de poder com autonomia constitucional como os Tribunais de Contas, capazes de oferecer à sociedade um panorama real e objetivo, fundamentado em bases técnicas, acerca das receitas e do emprego dos recursos públicos, exercendo um processo de controle externo que seja aliado dos bons gestores e inimigo da incompetência, da improbidade e do ilícito.

Independentemente do que ainda se precisa avançar no Brasil quanto à efetiva criação de um Sistema Nacional de Controle Externo, os Tribunais de Contas têm exercido papel imprescindível na defesa do interesse público, com eficiência e economicidade, combatendo o desperdício de recursos e prevenindo inconformidades. O controle externo e as garantias individuais, com efeito, assinalam a fortaleza da instituição republicana, razão pela qual seus adversários, não raro, agem sob a inspiração daqueles que gostariam de atuar em uma cena pública desprovida de limites legais e de qualquer controle.

Assim, os Tribunais de Contas do Brasil, a Atricon, a Abracom, o IRB e o Colégio de Corregedores e Ouvidores, por decisão plenária do seu IV Encontro Nacional e do XIII Encontro do Colégio dos Corregedores e Ouvidores, realizados em Fortaleza-CE, no período de 4 a 6 de agosto de 2014, com o objetivo de alinhar as iniciativas dos Tribunais de Contas às demandas sociais, considerando as relevantes competências constitucionais que exercem na garantia do regime democrático e da efetivação do princípio republicano, especialmente na orientação, no combate à corrupção e no controle do gasto público, e com base em amplo debate visando à “implantaçãode um sistema integrado de controle da Administração Pública, buscando a uniformização de procedimentos e garantindo amplo acesso ao cidadão às informações respectivas”, aprovam as seguintes diretrizes:

1. Reafirmar seu compromisso em favor da criação de um Conselho Nacional como órgão superior de controle e fiscalização dos Tribunais de Contas, com atribuições de integração, normatização e correição, indispensáveis ao fortalecimento do Sistema de Controle Externo.

2. Exigir que os indicados para a composição dos Tribunais de Contas do Brasil preencham os requisitos constitucionais e que atendam às condições consagradas pela “Lei da Ficha Limpa”, manifestando a determinação de não se dar posse àqueles que, eventualmente, não se enquadrem nesses requisitos mínimos.

3. Manter o debate para definição de uma proposta a respeito de aperfeiçoamento dos critérios constitucionais que definem a composição dos Tribunais de Contas do Brasil, ponderando também sobre a necessidade de se estabelecer mecanismos de registro de candidaturas democráticos e transparentes, além de tornar a sabatina dos futuros ministros e conselheiros uma efetiva ferramenta de avaliação dos requisitos constitucionais.

4. Contribuir com o debate sobre a racionalização e modernização do marco legal das licitações e contratos públicos, em estrita observância aos comandos constitucionais e tendo em mira o desenvolvimento sustentável, assegurando-se a manutenção do poder geral de cautela dos Tribunais de Contas, do exercício da fiscalização de ofício a qualquer tempo e da utilização de sistema de preços de referência nas contratações integradas.

5. Assegurar o pleno cumprimento da Lei de Acesso à Informação (LAI), garantindo a transparência plena em todos os órgãos, a começar pelos próprios Tribunais de Contas, tornando efetiva a máxima segundo a qual a regra é a publicidade, sendo o sigilo a exceção.

6. Ampliar, respeitado o Princípio Federativo, as parcerias dos Tribunais de Contas com instituições de fiscalização e controle, órgãos da Administração Pública e organizações da sociedade civil, visando ao compartilhamento de informações e à participação da cidadania no processo de controle governamental.

7. Estimular no âmbito dos Tribunais de Contas o planejamento estratégico, atuando com base em metas e indicadores definidos que permitam o monitoramento e a avaliação de desempenho institucional.

8. Desenvolver, com progressiva ênfase, auditorias operacionais e coordenadas em torno de temas relevantes, de tal forma que se avaliem efetiva e sistematicamente os resultados das políticas públicas, evitando-se a ineficiência e o desperdício de recursos.

9. Agilizar a apreciação e o julgamento dos processos, por meio do cumprimento de prazos (Resolução Atricon nº 01/ 2014).

10. Adotar o controle externo preventivo e concomitante como instrumento de efetividade de suas competências, suspendendo, sempre que necessário, os atos administrativos que representem risco ao interesse público, evitando prejuízos ao erário (Resolução Atricon nº 02/ 2014).

11. Observar, em sua composição, organização e funcionamento, o modelo instituído pela Constituição da República (Resolução Atricon nº 03/ 2014).

12. Desenvolver os Sistemas de Controle Interno no âmbito dos Tribunais de Contas como instrumento de melhoria da governança (Resolução Atricon nº 04/ 2014).

13. Promover ações visando à implantação e ao efetivo funcionamento do Sistema de Controle Interno dos jurisdicionados (Resolução Atricon nº 05/ 2014).

14. Implementar ações de comunicação com o objetivo de cumprir os princípios da publicidade e da transparência, demonstrar a utilidade e a efetividade do controle externo e fortalecer a imagem institucional (Resolução Atricon nº 06/ 2014).

15. Adotar medidas voltadas à gestão de informações estratégicas como instrumento à tomada de decisão em prol do incremento da eficiência e efetividade das ações de Controle Externo e no combate à corrupção (Resolução Atricon nº 07/ 2014).

16. Reforçar as Corregedorias dos Tribunais de Contas, no sentido de torná-las instrumentos de eficiência, eficácia e efetividade das ações de controle externo, (Resolução Atricon nº 08/ 2014).

17. Fortalecer as Ouvidorias dos Tribunais de Contas, no sentido de torná-las efetivos instrumentos de interação com a sociedade, favorecendo as ações de controle externo (Resolução Atricon nº 09/ 2014).

18. Exigir o cumprimento da ordem cronológica de pagamentos pela Administração Pública, inclusive nos Tribunais de Contas, conforme previsto no artigo 5º da Lei nº 8.666/93 (Resolução Atricon nº 10/ 2014).

19. Fiscalizar a aplicação da legislação relativa ao tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações formalizadas pelos jurisdicionados e pelos Tribunais de Contas, estimulando-se a utilização das aquisições públicas como instrumento do desenvolvimento nacional e da diminuição das desigualdades regionais (Resolução Atricon nº 11/ 2014).

UM PROBLEMA QUE PRECISAMOS RESOLVER

Pessoal, a seguir está o link de um texto de minha autoria intitulado UM PROBLEMA QUE PRECISAMOS RESOLVER, publicado no site da AUDICON (Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas). Ele aborda um problema existente em alguns tribunais de contas do Brasil, relacionado à limitação das prerrogativas do relator nos processos de prestação de contas.  

Boa leitura!!

UM PROBLEMA QUE PRECISAMOS RESOLVER 

QUESTÃO DE CONCURSO PÚBLICO: ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Caso, em 2012, os municípios realizem operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, essas operações deverão ser incluídas em suas respectivas leis orçamentárias, em obediência ao princípio da universalidade. 

Resposta: afirmativa incorreta. As antecipações de receitas orçamentárias (AROs) correspondem a débitos de tesouraria (inciso IV, art. 92 da Lei 4.320) e não são incluídas na previsão da receita orçamentária, conforme dispõe o parágrafo único do art. 3º da Lei 4.320/64. O motivo decorre do fato de as AROs referirem-se a movimentações de natureza puramente financeira. Na verdade, as AROs são uma solução para os gestores públicos resolverem problemas momentâneos de desequilíbrios de caixa. É que durante o exercício existe sempre a possibilidade de num determinado mês a arrecadação da receita não ser suficiente para suprir os pagamentos. Em tais situações é possível arrecadar “artificialmente” parte das receitas previstas. Para tanto, normalmente recorre-se a uma instituição bancária que fica responsável por adiantar parcelas de receitas com previsão de ingresso no futuro. Com isso, resolve-se o problema de desequilíbrio financeiro momentâneo. Por isso mesmo, as parcelas assim “arrecadadas” não podem integrar o rol das receitas previstas pois elas já correspondem a uma parte dessas receitas. Essa solução financeira, conquanto autorizada em lei (art. 38 da LC 101/2000), requer prudência dos gestores públicos no seu manuseio. Isto porque a operação representa a assunção de compromissos a pagar aí incluídas a geração de novas despesas sob a forma de juros e comissões bancárias. Por essa razão é que imediatamente após a realização da operação, o gestor público deve proceder a um controle rigoroso de suas finanças, a fim de que a dívida assim contraída não represente mais desequilíbrios financeiros no futuro.

TCE-AM EQUIPARA RESPONSÁVEIS POR ESCRITÓRIOS DE CONTABILIDADE A SERVIDORES PÚBLICOS

Desde 25 de abril de 2013 o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas equipara os contabilistas e organizações contábeis que prestam serviços de assessoria ou consultoria contábil aos entes públicos municipais aos funcionários públicos para fins de responsabilização administrativa, civil e penal, nos termos do disposto no parágrafo primeiro do art. 327 do Código Penal. É o que dispõe o art. 19 da Resolução/TCE-AM 15/2013:

Art. 19. Os contabilistas ou organizações contábeis que prestem serviço ou assessoria contábil aos entes públicos municipais serão equiparados a funcionários públicos, conforme § 1^o do art. 327 do Código Penal e responsabilizados administrativa, civil e penalmente nos termos das legislações específicas e outras especiais, respeitadas as jurisdições inerentes a cada caso, pelos atos que tenham, de alguma forma, influenciado ou sido determinante para transgressão da lei ou para a concretização do dano ou prejuízo ao erário. 

Parágrafo único. Além das providências administrativas a dotadas pelo TCE e CRC, não exclui a representação ao MPE, a fim de que se proceda ao ajuizamento da ação penal cabível, quando da prática de ato configurador de ilícito penal.

É importante destacar que a regra alcança tanto as transgressões legais que provocam dano ao erário quanto as demais (sem dano aos cofres públicos)

Acho que a medida veio em boa hora uma vez que muitos escritórios contábeis contratados pelas câmaras e prefeituras do interior do Estado deixam muito a desejar em termos de serviços contábeis. Ao longo desses quase seis anos que estou no Tribunal de Contas do Estado  do Amazonas, tenho visto relatórios e demonstrativos contábeis que passam longe, muito longe, do que a técnica contábil determina. Já vi de tudo e, a cada dia, surpreendo-me com o grau de "profissionalismo" dos "profissionais da contabilidade pública". Há distorções para todos os gostos e preferências. Não resistem a uma mínima crítica contábil. São erros aberrantes, grosseiros, primários, sem nexos, enfim, absurdos. 

Como também possuo formação contábil (Bacharelado em Contabilidade pela UFAM) vejo o dispositivo como um excelente instrumento capaz de moralizar a profissão contábil e banir, de uma vez por todas, aqueles que teimam em macular toda uma categoria. 

De parabéns o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.  

APLICAÇÃO DE MULTA SOBRE CONTAS JULGADAS REGULARES COM RESSALVAS NO TCE-AM

A Lei Complementar 114 de 23 de janeiro de 2013, que alterou a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei 2423/96), trouxe algumas importantes inovações. Uma delas consiste na possibilidade de aplicação de multa em contas julgadas regulares com ressalvas, ao acrescentar o parágrafo único ao artigo 53 da referida Lei Orgânica a seguinte disposição:

"Art. 53 (...)

Parágrafo único. Mesmo quando julgar as contas regulares com ressalva, poderá o Tribuna aplicar multa de até 30% (trinta por cento) do valor previsto no art. 54, em razão das impropriedades ou faltas identificadas, hipótese em que a quitação ao responsável estará condicionada ao seu pagamento"

Ainda que respeite o entendimento de alguns Conselheiros, eu, de minha parte, nunca concordei com essa alteração. Por isso mesmo, nunca a apliquei em meus Votos. Por uma razão simples: contas regulares com ressalvas se ressentem tão-somente de faltas ou impropriedades de caráter formal que não resulta dano ao erário. É o que diz o inciso II do art. 22 da Lei Orgânica. 

Ora, se as falhas foram apenas de caráter formal, então por que apenar o gestor? Qual a base jurídica para isso? Que princípio do ordenamento jurídico sustenta esse posicionamento? Isso não resultaria num excesso? Não tenho dúvidas quanto a isso. 

Entendo que se há possibilidade de aplicar multa por uma má gestão dos recursos, então as contas deveriam ser avaliadas irregulares e não regulares com ressalva. 

Na verdade, a multa aqui referida foi criada para legitimar uma forma de julgamento equivocada que historicamente tem sido aplicada no Tribunal e eu, acompanhado de alguns Conselheiros, começamos a refletir sobre tais decisórios ante à possibilidade de contradição no julgado e, com isso, à exposição do decisório aos embargos de declaração. A problemática envolvia o seguinte.

O Tribunal costumava aplicar multa aos gestores em razão da prática de ato com grave infração à norma legal e, no mesmo julgado, considerar as contas regulares com ressalvas. Ora, claramente esse julgado se contradiz. 

A avaliação das contas anuais de qualquer gestor envolve dois juízos: um juízo de avaliação e um juízo sancionador. No plano da avaliação o Tribunal proclama o mérito das contas: regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. Já no juízo sancionador, aplica ou não multa aos responsáveis, além de sanções de outras naturezas (impossibilidade de assunção de cargos em comissão na administração pública, impossibilidade de contratar com o setor público, etc.). Conquanto emanem de juízos distintos, é preciso que eles guardem coerência entre si. 

Pois bem. O que estava ocorrendo é que, conforme dissemos, no plano sancionador o Tribunal reconhecia condutas praticadas com grave infração à norma legal e, em razão disso, multava os gestores. Mas no plano avaliador ele simplesmente liberava o gestor, ou seja, ignorava essa conduta. Julgava suas contas regulares com ressalvas. Ocorre que a própria Lei Orgânica previa que, havendo prática de ato com grave infração à norma legal as contas, necessariamente, seriam julgadas irregulares. E isso não vinha ocorrendo. Ora, pontos contraditórios nos acórdãos ensejavam a interposição de embargos declaratórios. E isso fragilizava os decisórios no sentido de rescindir-lhes o mérito. A consequência disso foi que os julgados passaram a ser objetos de vários embargos declaratórios todos argumentando contradição no acordão recorrido. Convenhamos: estavam corretos em sustentar esse ponto de vista. Não bastasse isso tais gestores, muito embora tivessem agido à revelia da lei, passavam ao largo da lei da ficha suja, ou seja, podiam novamente se candidatar a novos cargos eletivos uma vez que suas contas não apresentavam máculas suficientes para torná-los inelegíveis.

Foi por isso que resolvemos adotar uma outra postura: se há multa aplicada em razão da prática de ato com grave infração à norma legal (contratação sem concurso público, fraude em licitação, desvio de recursos públicos, etc.) então as contas deveriam, no plano avaliador, serem julgadas irregulares e não mais regulares com ressalvas. 

Foi quando eu decidi refletir sobre o fato e alterar meus entendimentos daí por diante. Como já havia um histórico de entendimentos do Tribunal, naturalmente essa minha crítica foi de encontro a ela. O resultado é que o Colegiado começou a perfilhar também esse ponto de vista. A corrente predominante passou a ser minoritária e em seguidos julgados começou a não mais fazer prevalecer o seu entendimento. A incorporação desse dispositivo foi, então, a solução encontrada para manter esse ponto de vista (julgamento das contas regulares com ressalva com aplicação de multa). Em síntese, esse é o resumo dos fatos. 

Outra questão não menos importante, e que também nasceu a partir do dispositivo em referência, foi a proliferação de decisórios retroativos. Esclareço.

A LC 114/2013 entrou em vigor em 23 de janeiro de 2013. Muitos gestores que foram julgados a partir dessa data, e tiveram suas contas consideradas regulares com ressalvas, começaram a ser sancionados com base no novel regramento. O problema é que essas contas são de exercícios ANTERIORES à vigência da mencionada Lei (contas de 2012, 2011, 2010, etc.). Ou seja, a multa assim aplicada claramente afronta um Direito Fundamental, previsto no inciso XXXIX do art. 5º da CF/88: "não há crime sem lei anterior que o defina, NEM PENA SEM PRÉVIA COMINAÇÃO LEGAL". Ora, como sancionar um gestor com multa criada posteriormente à sua gestão? À época da gestão, inexistia a pena. Ela foi criada depois de encerrado o exercício da gestão. A meu ver, uma decisão flagrantemente inconstitucional que a expõe a um controle de constitucionalidade. 

Ainda que respeite quem pense em sentido contrário, entendo que a produção de julgados com essa estrutura fragiliza os decisórios. 

É para a nossa reflexão.  

ENTENDA A DIFERENÇA ENTRE DANO E DÉBITO

Imagine que você esteja diante da televisão e veja um repórter dar a seguinte notícia: "um incêndio consumiu nesta tarde parte do prédio onde funciona a secretaria municipal do trabalho e emprego. As autoridades ainda estão contabilizando os prejuízos, mas estima-se que as perdas girem em torno de 10 milhões de reais".

Ocorrências como estas nos dão uma ideia da diferença entre dano e débito. Certamente que nas circunstâncias dadas houve dano, traduzido pelo consumo de inúmeros bens que foram perdidos no incêndio (computadores, mesas, cadeiras, aparelhos de telefone, o próprio edifício onde funcionava o órgão municipal, etc.). Mas não houve débito uma vez que ainda não se sabe o valor exato dos prejuízos. Ou seja, o dano corresponde a um  débito que ainda não fora quantificado. No dano temos apenas uma ideia dos prejuízos cujos detalhes desconhecemos. Há somente uma estimativa das perdas, não uma certeza, entendida esta no sentido de fixar-lhe o valor. Por outro lado, a partir do momento em que esquadrinhemos o dano, definindo exatamente a sua extensão, estaremos irremediavelmente diante de um débito. Esse ponto de vista leva à seguinte conclusão:  todo débito corresponde a um dano, mas o inverso não é verdadeiro. Consequentemente, pode haver dano sem débito como outrora referimos. 

No âmbito das auditorias governamentais é comum a legislação se referir a um e a outro instituto. A quantificação do dano, isto é, a identificação do débito é uma das finalidades das tomadas de contas especiais. É o que diz o art. 9° da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas - TCE/AM (Lei 2423/96): Diante da omissão do dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Estado ou pelos Municípios, na forma prevista no artigo 5º, inciso IV desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, bem como nos casos de concessão de quaisquer benefícios fiscais ou de renúncia de receitas, de que resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá no prazo máximo de 30 (trinta) dias do conhecimento do fato, adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para (...) quantificação do dano. Outras vezes, a irregularidade das contas motivada pela presença de dano define a remessa de cópia da documentação correspondente ao Ministério Público Estadual  para ajuizamento das  ações civis e penais cabíveis (§ 3° do art. 22 da Lei 2423/96). 

A própria Lei Orgânica do TCE-AM reconhece claramente a distinção entre dano e débito ao dispor no parágrafo único de seu art. 25 que, "Não havendo débito, mas comprovada a ocorrência de dano ao erário (dentre outras circunstâncias), o Tribunal poderá aplicar ao responsável a multa prevista no art. 54, I, da referida Lei" (adaptado).