CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NOS TRIBUNAIS DE CONTAS

NA MINHA COLUNA GESTÃO DESTA SEMANA ABORDO O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA NOS TRIBUNAIS DE CONTAS, INSPIRADO NO CÉLEBRE VOTO DO MINISTRO GILMAR MENDES NO MS 24268/MG/2004. CHAMO A ATENÇÃO PARA A TERCEIRA REGRA, COMUMENTE INOBSERVADA EM NOSSOS TRIBUNAIS.

BOA LEITURA!!

CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Tenho observado que ainda não assimilamos suficientemente o conteúdo, as consequências e as exigências do significado dos termos “Contraditório e Ampla Defesa”. Falo isso porque de quando em vez sou testemunha de algumas situações em que os responsáveis apresentam volumosas peças processuais em suas defesas, mas que nem sempre seus argumentos são convenientemente analisados. Confesso que o fato me tem preocupado. Primeiro, porque, num Estado Democrático, o direito ao comparecimento no processo é um princípio proclamado por dez entre dez  juristas, sendo essencial para a prestação jurisdicional. Segundo porque o debate processual, como todos sabem, tem repercussões em diversas camadas sociais, sobretudo na órbita de vida dos gestores públicos envolvidos (pessoal, profissional, político, etc.).

Mas quais são as implicações do Contraditório e da Ampla Defesa? Regra geral, o que deve e o que não deve ser observado? O que os gestores públicos envolvidos nos processos que tramitam nos tribunais de contas (e também no Judiciário) podem e devem exigir?

Nessa seara, O Voto do Ministro Gilmar Mendes, no julgamento do Mandado de Segurança 24268/MG, de 05/02/2004, costuma ser sempre lembrado nas discussões envolvendo o significado desses dois grandes institutos processuais.

Resumidamente, as implicações do Contraditório e da Ampla Defesa são:

Regra 1 – As partes têm direito à informação sobre todo o conteúdo processual: é comum vermos gestores com dúvidas sobre se podem ou não podem consultar o processo em que estão envolvidos. Também têm dúvidas se podem ou não podem exigir cópias dos autos. Essas questões estão todas superadas. O acesso aos autos é amplo.

Regra 2 – As partes têm direito de se manifestarem nos processos:  esse talvez seja o elemento mais comumente observado nos processos judiciais. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, tais manifestações podem ser orais ou escritas e podem abordar aspectos fáticos ou jurídicos no processo. A regra abriga o direito das partes de manifestarem o seu ponto de vista, de firmarem o seu posicionamento sobre tudo o que entenderem pertinente nos autos.

Regra 3 – As partes têm o direito que o órgão julgador analise todos os pontos de vista que levaram ao processo: aqui reside o “calcanhar de aquiles” dos dois princípios. A regra determina que se as partes apresentarem 10 (dez) pontos de vista, todos eles, um a um, têm de ser analisados pelo órgão julgador. Não vale “análises” do tipo “os responsáveis apresentaram os argumentos às fls... mas que não conseguiram justificar as irregularidades apontadas”. “Análises” com esses contornos devem ser imediatamente contestadas pelas partes.  É preciso que o órgão julgador (entenda-se, no caso dos tribunais de contas, o Voto do Relator, o Parecer do Ministério Público de Contas e o Relatório Conclusivo da Secretaria de Controle Externo) se posicione, especificamente, sobre cada ponto contestado pelas partes, independentemente do volume de documentos juntados ao processo. “Análises” simplórias cuja extensão não passam de um parágrafo, repito, devem ser criticadas, a fim de que a prestação jurisdicional melhore, se aperfeiçoe, evolua, progrida, enfim, que observe, efetivamente, o direito ao Contraditório e à Ampla Defesa dos jurisdicionados. É evidente que em certas ocasiões é legítima a atitude de o órgão julgador estender a análise de determinado aspecto a outro de mesma natureza. A prática, em tais situações, é salutar, pois se evita a repetição pura e simples de argumentos já suficientemente digeridos. O que não pode ser admitido é que as “análises” cedam espaço à preguiça mental e à prevaricação. Afinal de contas, somos todos pagos para fazermos justamente o que temos de fazer. Não há meio termo. Ou fazemos, ou fazemos. 

Num processo, a justiça tem de ser perseguida com as suas consequências e implicações. Para chegar até ela, as três regras têm de ser religiosamente observadas. Do contrário, não haverá justiça. Estaremos encenando qualquer outro espetáculo, mas de costas para nossos espectadores.   

TEXTO PUBLICADO NA COLUNA GESTÃO NO FATO AMAZÔNICO: CLICAR AQUI PARA ACESSAR A COLUNA

O QUE É UNIDADE GESTORA ADMINISTRATIVA?

As unidades gestoras administrativas são uma segunda modalidade de unidades gestoras (ao lado das unidades orçamentárias). Sua característica principal é que tais unidades não dispõem de recursos próprios para gerirem suas atividades. Elas dependem, portanto, das unidades gestoras orçamentárias para sobreviverem. São exemplos de unidades gestoras administrativas: um posto de saúde, uma escola, uma comarca. 

Justamente por não contarem com recursos orçamentários próprios, as unidades gestoras administrativas não aparecem no orçamento. Elas ficam ocultas. Trabalham com recursos destinados pelas unidades orçamentárias. Tais recursos estarão como que "comprimidos" no orçamento destas últimas, bem assim, no orçamento dos  ÓRGÃOS ORÇAMENTÁRIOS  onde se localizarem. Desta feita, quando o poder legislativo aprova na lei orçamentária um montante de crédito para determinado órgão, o valor autorizado se destinará não apenas às suas unidades orçamentárias, mas também às unidades administrativas que integrem o órgão destinatário da autorização.

Tomemos a estrutura do Tribunal de Contas da União para ilustrarmos essa situação.

O TCU possui uma unidade orçamentária em Brasília. Essa unidade possui a mesma nomenclatura do órgão: ela se chama também Tribunal de Contas da União. Essa unidade aparecerá no orçamento geral da União. A ela serão destinados todos os recursos orçamentários do órgão. Pois bem. Em cada Estado, o TCU possui também unidades gestoras, localizadas em suas respectivas capitais. Essas unidades gestoras, entretanto, não aparecem no orçamento geral da União. São unidades gestoras administrativas, portanto. São conhecidas como SECRETARIAS DE CONTROLE EXTERNO (SECEX). Ocorre que cada uma dessas unidades geram despesas para o TCU: energia elétrica, água, telefone, serviços de limpeza e vigilância, materiais de expediente, etc. Sem tais despesas não há como elas funcionarem. Pois bem. Para pagarem suas despesas, as unidades administrativas nos estados recebem os recursos orçamentários da unidade orçamentária de Brasília. Os recursos são repassados eletronicamente. É através dessas remessas eletrônicas que as Secex nos estados empenham suas despesas. Tecnicamente, os repasses são conhecidos como PROVISÕES ORÇAMENTÁRIAS.

A existência das unidades administrativas nas estruturas de governo é um fato. Elas sempre existem. Ocorre, entretanto, que nem sempre os entes federativos as tratam no plano de sua administração financeira e orçamentária. Muitos entes, sobretudo os de menor estrutura, na verdade, ignoram sua existência. Eles executam suas despesas apenas no âmbito das unidades orçamentárias, como se todos os gastos fossem gerados apenas por essas unidades. Isso é um problema para a implantação de sistemas de custos, uma vez que a prática acaba dificultando a identificação do verdadeiro titular dos gastos.

Desde a implantação do Siafi em 1987, o governo federal sempre procurou reconhecer a existência das unidades gestoras administrativas, não apenas no plano da estrutura organizacional, mas também no nível orçamentário e financeiro. Infelizmente, essa salutar prática ainda não é uma regra para os entes federativos de maior porte (estados e grandes municípios).

A introdução do novel conceito de UNIDADES CONTÁBEIS (originária, descentralizada, unificada, consolidada), trazida pela NBC T 16.1 do Conselho Federal de Contabilidade, representa um importante passo nessa direção.

     

REFLEXÕES SOBRE AS AUDITORIAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL

NA MINHA COLUNA GESTÃO DESTA SEMANA, ABORDO OS ERROS, OS DESACERTOS E O QUE PRECISA SER MELHORADO NAS AUDITORIAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL.

BOA LEITURA!!

As auditorias governamentais no Brasil, sobretudo aquelas realizadas pelos tribunais de contas, sempre acontecem, em regra, após o encerramento do ano. Conquanto a prática seja legítima, não há como deixar de reconhecer que ela precisa ser repensada. Não faltam argumentos nesse sentido. Vejamos apenas alguns. 

Há quem diga que fiscalizar um órgão governamental após tudo já ter acontecido equivale a desenterrar defunto. De fato. O dito popular “é melhor prevenir que remediar” vale também para as auditorias governamentais. Assim como dá mais trabalho recuperar um doente, não é tarefa fácil trazer de volta o que fora aplicado irregularmente. Há pesquisas demonstrando que apenas 5% do que é malversado no serviço público retorna aos cofres governamentais. É uma estatística chocante.  Se o quadro é esse, então é preciso que procuremos fazer com que o paciente não adoeça. Nas auditorias governamentais isso equivale a dizer que precisamos que a fiscalização seja realizada no momento em que as coisas estejam acontecendo, ou seja, durante o ano e não (somente) depois que ele é encerrado. Alguém poderia se questionar: como fazer isso? Simples: façamos duas auditorias no ano, uma ao final do primeiro semestre e outra ao término do segundo. A segundo visita seria para avaliar se as correções propostas na primeira foram implementadas além, é claro, de avaliar a gestão governamental ocorrida na segunda metade do ano. Poderíamos pensar em auditorias seletivas, isto é, auditorias que focariam seus trabalhos nas áreas mais críticas das unidades governamentais, isto é, aquelas que reclamassem maiores cuidados.  Desta feita, os acompanhamentos concomitantes assim realizados não se prestariam a avaliar todos os setores de um órgão público (licitação, convênios, recursos humanos, patrimônio, etc.), como ocorrem atualmente, mas tão-somente parte deles (ou mesmo em um setor apenas).

Grande parte dos tribunais de contas no Brasil estão utilizando o Termo de Ajustamento de Gestão (TAG) como meio de tornar sua atuação mais eficaz. Eu mesmo, como Relator, já lavrei alguns. E olha: funciona. Às vezes, um bom diálogo resolve milhões de problemas. O Termo equivale a um acordo de cavalheiros. As partes se convencionam tentando chegar a um mesmo fim. Precisamos recorrer mais a eles.

Outra crítica costumeiramente levantada contra as auditorias subsequentes afirma  que não dá pra fazer um levantamento profundo nas contas públicas, pois o tempo é demasiado curto. Os que defendem esse ponto de vista também estão com a razão. 

Por menor que seja o orçamento de um órgão governamental, fiscalizar uma gestão é sempre uma tarefa complexa. Já ouvi alguns dizendo que um orçamento de 10 milhões de reais dá pra avaliar em uma semana. Tenho lá minhas dúvidas.

Costumo dizer - por experiência própria - que a complexidade de uma auditoria governamental não decorre, diretamente, do valor que é auditado, mas de seus desdobramentos.

Um orçamento comporta diversas naturezas de gastos: há gastos com o pagamento de pessoal, outros que são aplicados na compra de materiais, equipamentos e serviços, há recursos destinados a áreas específicas relevantes como a educação e a saúde e por aí vai. Cada uma dessas modalidades de gastos, por sua vez, exige ações específicas, tais como, procedimentos licitatórios, dispensas ou inexigibilidades; lavratura de contratos; verificação se o que foi entregue pelo fornecedor está correto em quantidade e qualidade; observação dos requisitos para a contratação de pessoal, etc. Tudo isso tem que ser verificado nas auditorias governamentais. O problema é que o tempo destinado para todas essas avaliações não passa de uma ou duas semanas. Questiona-se: será que em uma semana tenho condições de avaliar tudo isso? Certamente que não. Esta é uma das razões por que a maioria das auditorias governamentais não geram os resultados esperados. Ou seja, tenta-se fiscalizar tudo sem que sejam fiscalizados quase nada. As auditorias assim conduzidas são boas apenas para as estatísticas dos órgãos fiscalizadores: “fiscalizamos 100% de nossos jurisdicionados!!”, é o que costumam proclamar. O problema é: qual a qualidade dessas auditorias? Elas viram, efetivamente, o que tinham de ver? A amostra fiscalizada representa, de fato, a população, com todas as suas características essenciais? Podem servir como balizadores para a avaliação da gestão? São sólidas o suficiente para resistirem ao mais exigente questionamento?  Também aqui tenho lá minhas dúvidas.  

Não dá pra fiscalizar tudo em uma ou duas semanas. Ainda que se dedicasse um mês para a realização dos trabalhos, dependendo da complexidade do que se desejasse levantar, poderia, ainda assim, ser pouco.

As visitas “in loco” têm de trazer tudo “mastigadinho”. A análise de papéis e documentos no órgão auditado deve servir para referendar (ou não) as pesquisas já realizadas. Elas são, portanto, complementares. Não iniciam o processo investigativo. São responsáveis por finalizá-lo.       

Há, ainda, os que afirmam que as auditorias realizadas no modo tradicional analisam apenas papéis antigos e empoeirados. Sua atuação é, portanto, limitadíssima. Não exploram, como deveriam explorar, as modernas técnicas de investigação que envolvem, muitas vezes, o cruzamento de informações, o exame acurado dos bancos eletrônicos de dados governamentais, o concurso de informações provenientes de órgãos situados fora da esfera governamental auditada (órgãos trabalhistas, previdenciários, etc.), a pesquisa diligente de dados muito antes que sejam iniciados os trabalhos de campo, dentre outras ferramentas. 

Tais grupos criticam a maneira como as auditorias governamentais são atualmente conduzidas pelo simples fato de elas concentrarem todos os seus esforços durante os trabalhos de campo. Praticamente, não fazem nada antes dele. Literalmente, deixam o paciente adoecer para depois tratá-lo.

Também concordo com esse ponto de vista.

Devemos encarar os levantamentos dos dados públicos como se fossem verdadeiras pesquisas. Os dados têm de ser coletados, tratados e depois analisados para que sejam extraídas conclusões abalizadas. E isso exige tempo, muito tempo em algumas situações.

Urge, portanto, que invertamos os polos: concentremos nossas auditorias governamentais no acompanhamento do ciclo da gestão e não (somente) após seu término. Priorizemos os levantamentos prévios em detrimento dos subsequentes. Do contrário, continuaremos a ser taxados como órgãos inoperantes e que representam apenas um peso para a sociedade.   

 

ALIPIO REIS FIRMO FILHO

Conselheiro Substituto/TCE-AM

RELATÓRIO DE PRODUTIVIDADE DO MÊS DE OUTUBRO (2014)

Colaborando com a transparência na gestão pública, estamos publicando nosso Relatório de Produtividade do mês de OUTUBRO do corrente ano. 

Para acessar o Relatório favor clicar AQUI.

O DILEMA DO CONTADOR PÚBLICO

NESTA SEMANA, NA MINHA COLUNA GESTÃO, COLOCO EM EVIDÊNCIA AS NOVAS RESPONSABILIDADES DOS CONTADORES PÚBLICOS FRENTE À NOVEL SISTEMÁTICA DE CONTABILIZAÇÃO NO SETOR GOVERNAMENTAL.

 

BOA LEITURA!
 

O DILEMA DO CONTADOR PÚBLICO

PASSADA AS ELEIÇÕES...

UMA REFLEXÃO SOBRE A ECONOMIA BRASILEIRA NA ATUALIDADE É O TEMA DA MINHA COLUNA GESTÃO NO FATO AMAZÔNICO DESTA SEMANA. 

BOA LEITURA!!

PASSADA AS ELEIÇÕES...

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