É com grande satisfação que levamos ao conhecimento de todos que a Revista Controle, do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, publicou Artigo intitulado CONTAS IRREGULARES E MULTA REGIMENTAL, de nossa autoria, em sua Edição relativa ao Primeiro Semestre de 2011. O Artigo comenta alguns dispositivos contidos no Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas envolvendo o juízo de mérito proferido pelo Tribunal, de um lado; e a aplicação de multa (regimental) aos seus jurisdicionados, de outro. O tema abordado faz parte de iniciativas do autor objetivando disseminar alguns dos mais importantes conceitos ligados ao controle exercido pelos Tribunais de Contas em nosso País. A íntegra do Artigo poderá ser acessada AQUI.
O Blog foi criado em 07/01/2011. Obrigado por sua visita! Seja muito bem vindo(a)!!! Aqui você irá encontrar assuntos relacionados à Contabilidade Pública, Orçamento Público, Controle Externo, Finanças Públicas e afins. Volte sempre!! Fraternal abraço!!
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terça-feira, 30 de agosto de 2011
domingo, 28 de agosto de 2011
SELEÇÃO DE GIGANTES!!!
O talento agente nunca esquece. Recebi esse link de um amigo. Foi feito por um estrangeiro em homenagem ao nosso querido e saudoso Telê Sant'ana. Ele traz alguns dos melhores momentos da Seleção Brasileira de 1982 que foi, para mim, a melhor seleção da história do futebol brasileiro. Apreciem e admirem alguns momentos de pura...genialidade...
sábado, 27 de agosto de 2011
ANO LUZ
Vamos refletir um pouco sobre o nosso "tamanho"? Preparei esse texto exatamente com essa finalidade. Há pessoas que se julgam "grandes", "auto-suficientes", "governadores do tempo, das coisas e de tudo". Na verdade, não somos nada diante da grandeza e imensidão do Universo!! Reflita sobre isso. Fraternal abraço!
Aqui na Terra estamos acostumados a medir as distâncias em centímetros/metros/quilômetros/polegadas/pés/milhas, etc.; dependendo da distância que desejamos representar. Temos, portanto, perfeita noção do que vem a ser o “metro” ou uma “polegada”.
Porém, quando estamos frente às distâncias que separam os corpos celestes, estas medidas não são suficientes para as dimensionarmos convenientemente. Isto porque as distâncias são gigantescas...
Apenas para exemplificarmos, a estrela mais próxima da Terra (isso sem considerar o nosso Sol) fica a cerca de 38.000.000.000.000 Kms (trinta e oito trilhões de Kms!!!) de distância.
Se precisamos empregar tantos algarismos para representarmos a distância da segunda estrela mais próxima de nós, imagine quantos algarismos precisaríamos para representar as mais distantes?
Ora, existem estrelas que estão a trilhões de Kms. Por isso, quando começamos a falar dessas distâncias tão descomunais, o quilômetro simplesmente se torna uma unidade de medida não muito prática para representá-las. Quem gostaria de representar uma distância utilizando 30 ou mais dígitos?
Foi pensando nessa limitação que os astrônomos criaram o Ano-Luz.
Então, para se medir distâncias realmente grandes recorre-se a uma unidade chamada ano-luz. Ela foi concebida a partir da constatação científica de que a luz viaja a 300 mil km/s. Portanto, durante o espaço de tempo coberto por um segundo, a luz percorre uma distância de 300.000 km. Essa distância é chamada de Segundo-luz.
Se nosso propósito é, contudo, sabermos qual a distância percorrida pela luz durante o espaço de tempo de um minuto basta recorrermos a uma regra de três: se em um segundo a luz percorre 300 mil Kms, então em um minuto (que contém sessenta segundos) a luz percorrerá 18.000.000 Kms! Essa distância é chamada de Minuto-luz.
Caso desejamos saber qual será a distância percorrida pela luz durante o espaço de tempo de uma hora, poderemos solucionar o problema recorrendo à mesma regra de três: se em um minuto a luz percorre 18.000.000 Kms, então em uma hora (que contém sessenta minutos) a luz percorrerá 1.080.000.000 Kms! Poderemos chamar essa distância de Hora-luz.
E qual seria a distância percorrida pela luz durante um ano? Caso desejássemos saber essa distância faríamos o seguinte cálculo:
1.080.000.000 (Hora-luz) X 24 horas x 365 dias. Obteríamos 9.460.800.000.000 Kms, correspondente à distância percorrida pela luz durante um ano. Essa distância é que os astrônomos chamam de ANO-LUZ. Então um, e apenas um Ano-Luz, compreende a distância de 9.460.800.000.000 Kms!!!, isto é, quase 9,5 trilhões de Kms!!!
Apenas para aguçarmos nossa curiosidade: a Galáxia de Andrômeda, a mais próxima de nós, está a uma distância de 2,2 milhões de Anos-Luz. Portanto, para calcularmos a que distância a Galáxia de Andrômeda se encontra, bastaríamos multiplicar 9,5 trilhões de Kms por 2,2 milhões de Anos-Luz. O resultado seria uma distância descomunal!
Questionamos: e as Galáxias mais distantes??? Estariam a qual distância???
sexta-feira, 26 de agosto de 2011
AUDITORIA DE CONFORMIDADE: O QUE É?
O termo “Conformidade”, empregado no contexto da auditoria governamental, deverá ser tomado como sinônimo de adequabilidade, compatibilidade. Mas questiona-se: adequado em relação a quê? Respondemos: adequado em relação a algumas variáveis. E que variáveis são essas? Bem, há diversas delas. Relacionemos algumas:
- doutrina;
- pareceres;
- portarias;
- resoluções;
- súmulas;
- decretos;
- leis;
- medidas provisórias;
- editais;
- acórdãos.
Portanto, quando falamos em Auditoria de Conformidade estamos nos referindo a uma modalidade de fiscalização que procura fazer um paralelo entre a situação fática encontrada no ambiente dos órgãos e entidades públicos e os diversos comandos normativos regedores desta mesma situação fática. O objetivo é avaliar a adequabilidade (ou não) entre uma e outra. Em outras palavras, procura-se concluir se determinada tarefa ou atividade está sendo realizada obedecendo ao ordenamento jurídico pertinente. Esse ordenamento jurídico poderá assumir qualquer uma das normas enumeradas acima. De certa maneira, essa forma de atuar é um tanto quanto fria no sentido de que a análise assim levada a efeito desgarra-se, quase sempre, de concepções subjetivas e ampara-se nos comandos normativos. Prevalece, portanto, a vontade normativa que, na quase totalidade das vezes, não leva em consideração particularidades inerentes ao processo de administrar e que, em algumas situações, são os responsáveis pelas falhas e irregularidades encontradas.
O Tribunal de Contas da União define Auditoria de Conformidade como sendo o Instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial[1].
O modelo de Auditoria de Conformidade atualmente adotado pelo Tribunal inspirou-se em modelos de fiscalizações existentes em outros países, notadamente o Canadá e o Reino Unido, com prevalência para este último. É que há quinze anos atrás o Tribunal iniciou um movimento no sentido de procurar adaptar seus instrumentos de fiscalização às modernas técnicas utilizadas nos países do primeiro mundo. Nesse período, o Tribunal ajustou convênios de cooperação com importantes Entidades de Fiscalização Superiores, a exemplo do National Audit Office da Grã-Bretanha. O objetivo foi reformular inteiramente a forma de fiscalizar até então praticada pelo Órgão.
No âmbito do TCU a estrutura da Auditoria de Conformidade assenta-se em quatro pilares:
· padrões de planejamento
· padrões de execução
· padrões de elaboração do relatório
· padrões de controle de qualidade
sábado, 20 de agosto de 2011
O QUE É TRANSPOSIÇÃO, REMANEJAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS?
O Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, José Ribamar Caldas Furtado, produziu um artigo em que analisa a vedação contida no art. 167, VI, da Constituição Federal (São vedados: a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa). Ao mesmo tempo, o Conselheiro faz um paralelo destes institutos com os Créditos Adicionais. Dada a excelência na abordagem do tema, compartilho-a com todos vocês aqui no Blog. Boa leitura!!
Pelo princípio da proibição de estorno de verbas, é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (CF, art.167, VI). Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas de despesas [01].
O constituinte de 1988 introduziu os termos remanejamento, transposição e transferência em substituição à expressão estorno de verba, utilizada em constituições anteriores para indicar a mesma proibição [02]. Em verdade, trata-se de realocações de recursos orçamentários de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sempre dependendo de autorização a ser consignada por meio de lei específica.
J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis ressaltam que há uma profunda diferença entre os créditos adicionais e as técnicas de transposição, remanejamento e transferência de recursos orçamentários. No caso dos créditos adicionais, o fator determinante é a necessidade da existência de recursos; para as demais alterações, é a reprogramação por repriorização das ações o motivo que indicará como se materializarão [03]. Esses autores apontam quatro motivos que podem dar origem aos créditos adicionais: a) variações de preço de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos para consumo imediato ou futuro; b) incorreção no planejamento, programação e orçamentação das ações governamentais; c) omissões orçamentárias; d) fatos que independem da ação volitiva do gestor. Por outro lado, os remanejamentos, transposições e transferências de recursos de uma dotação para outra ou de um órgão para outro terão sempre um único motivo: repriorizações das ações governamentais [04].
Como se depreende, as figuras do artigo 167, IV, da Constituição terão como fundamento a mudança de vontade do Poder Público no estabelecimento das prioridades na aplicação dos seus recursos, fato que, pela própria natureza, demanda lei específica alterando a lei orçamentária. É o princípio da legalidade que exige, no caso, lei em sentido estrito; é o princípio da exclusividade que informa que ela é específica.
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles pontifica que, havendo necessidade de transposição de dotação, total ou parcial, será indispensável que, por lei especial, se anule a verba inútil ou a sua parte excedente e se transfira o crédito resultante dessa anulação [05]. Esse autor diz que concorda com José Afonso da Silva [06] quanto à tese de que a autorização genérica prevista no artigo 66, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64 [07] é inconstitucional, uma vez que a prévia autorização legal, a que se refere o inciso VI do artigo 167 da Constituição Federal há de ser concedida em cada caso em que se mostre necessária a transposição de recursos [08].
A verdade é que, conforme ensinam J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, as anulações parciais ou totais de dotações oriundas da LOA ou de créditos adicionais não têm a mesma conotação e conceitos de remanejamentos, transposições e transferências por terem objetivos completamente diversos, ainda que possam ter como característica comum a realocação de recursos orçamentários [09]. Na essência, refletem fatos diferentes que podem, ou não, traduzir mudanças ou modificações na estrutura do orçamento, dependendo, exclusivamente, da natureza da decisão administrativa e do seu efeito sobre a estrutura administrativa, sobre o elenco de ações que serão executadas ou sobre o rol de recursos não financeiros – humanos, materiais, tecnológicos e outros – que serão utilizados na execução daquelas ações.
Com efeito, os termos remanejamento, transposição e transferência evidenciam que na gestão das atividades das entidades de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e demais entidades de caráter público criadas por lei) podem ocorrer mudanças ou modificações de natureza administrativa, econômica, social, financeira e patrimonial, com reflexos na estrutura original do orçamento e não apenas de natureza financeira ou patrimonial.
Destaque-se que a Constituição associa os termos remanejamento, transposição e transferência a duas situações: a) realocação de recursos de uma categoria de programação para outra, ou seja, deslocamento de fundos em nível de função, subfunção, programa, projeto/atividade/operação especial e das categorias econômicas de despesas [10]; b) destinação de recursos de um órgão para outro.
Cumpre estabelecer a diferença entre remanejamento, transposição e transferência:
a) remanejamentos são realocações na organização de um ente público, com destinação de recursos de um órgão para outro. Podem ocorrer, por exemplo, em uma reforma administrativa. A extinção de um órgão pode levar a Administração a decidir pelas realocações das atividades, inclusive dos respectivos programas de trabalho, recursos físicos e orçamentários, para outros órgãos, sejam da administração direta, sejam da administração indireta. Nesse caso, não cabe a abertura de crédito adicional especial para cobertura de novas despesas, uma vez que as atividades já existem, inclusive os respectivos recursos não financeiros. Entretanto, se houver a necessidade da criação de um cargo novo, a Administração deverá providenciar a abertura de um crédito adicional para atender a essa despesa;
b) transposições são realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão. Pode acontecer que a administração da entidade governamental resolva não construir a estrada vicinal, já programada e incluída no orçamento, deslocando esses recursos para a construção de um edifício para nele instalar a sede da secretaria de obras, também já programada e incluída no orçamento, cujo projeto original se pretende que seja ampliado. Nesse caso, basta que a lei autorize a realocação dos recursos orçamentários do primeiro para o segundo projeto;
c) transferências são realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Ou seja, repriorizações dos gastos a serem efetuados. Pode ocorrer que a administração do ente governamental tenha que decidir entre realocar recursos para a manutenção de uma maternidade ou adquirir um novo computador para o setor administrativo dessa maternidade, que funciona relativamente bem, ainda que utilizando computadores antigos. A opção por recursos para a manutenção da maternidade se efetivará através de uma transferência, que não se deve confundir com anulações, parciais ou totais, de dotações para abrir crédito adicional especial. Nas transferências, as atividades envolvidas continuam em franca execução; nos créditos adicionais especiais ocorre a implantação de uma atividade nova.
A realidade é que, desde a edição do Código de Contabilidade Pública, em 8 de novembro de 1922, os créditos adicionais – suplementares, especiais e extraordinários – são tidos e havidos como as únicas formas de alteração do orçamento no decorrer do exercício financeiro, estando ainda em desuso as técnicas previstas no art. 167, VI, da Constituição Federal. A não-efetividade dessa norma constitucional, e até mesmo o desconhecimento do seu significado, é impulsionada pela facilidade que se tem na abertura de crédito adicional suplementar, cuja autorização pode estar prevista na lei orçamentária, o que não ocorre com os procedimentos de estorno de verba, que devem sempre ser autorizados por leis específicas. Acrescente-se que carece de regramento jurídico o procedimento de se autorizar, na própria LOA, a abertura de créditos suplementares. Em conseqüência, comuns são os abusos resultantes de autorizações sem critérios.
É necessário esclarecer que as figuras remanejamento, transposição e transferência não estão previstas na Lei nº 4.320/64, visto que sugiram no Texto Constitucional posteriormente. Desse modo, os arts. 40 a 46 da Lei nº 4320/64 cuidam exclusivamente dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). Lá estão dispostas as regras que devem ser observadas, relativamente à indicação dos recursos orçamentários e financeiros, por ocasião da autorização (por lei) e abertura (por decreto do Executivo) dos créditos adicionais.
Dispõe a Constituição Federal, art. 165, § 8º [11], que a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares [12] e contração de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. A relação de exceções feita pelo constituinte nesse dispositivo é taxativa (numerus clausus). Isso significa que a LOA não pode dar autorização para o Executivo proceder a remanejamentos, transposições ou transferências de um órgão para outro ou de uma categoria de programação para outra. Ou ainda, que os procedimentos previstos no artigo 167, VI, devem ser autorizados através de lei específica.
Não custa nada lembrar que, quando se trata de alocação no orçamento em execução de recursos provenientes de superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, de excesso de arrecadação ou de operações de crédito (Lei nº 4.320/64, art. 43, § 1º, I, II e III, in fine), a via do crédito adicional suplementar não possui restrição, salvo o limite estabelecido na própria lei orçamentária [13]. Portanto, o problema reside apenas quando se faz realocação de recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias constantes do orçamento (Lei nº 4.320/64, art. 43, § 1º, III, primeira parte) [14].
Agora uma questão da maior importância para o sistema orçamentário brasileiro: pode o Chefe do Executivo utilizar créditos adicionais suplementares ou especiais para realocar recursos nos casos típicos de remanejamento, transposição ou transferências? A resposta é não. É princípio basilar da hermenêutica jurídica que a lei não contém palavras inúteis. Tratando-se de termos constantes na Lei Fundamental, esse argumento de interpretação fica ainda bem mais contundente. O certo é que, se diferente fosse, nenhum valor teriam os termos do artigo 167, VI, da Constituição Federal.
Daí a conclusão de grande relevo: pelo sistema idealizado pelo constituinte de 1988, os créditos adicionais suplementares abertos com base na autorização concedida na própria lei orçamentária e com fundamento em aporte de recursos oriundos de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias (Lei nº 4.320/64, art. 43, § 1º, III) só podem ocorrer quando se tratar de deslocamento de recursos dentro do mesmo órgão e da mesma categoria de programação [15]. Ou seja, remanejamentos de recursos de um órgão para outro e transposições ou transferências de uma categoria de programação para outra, somente podem ser autorizados através de lei específica, sob pena de antinomia com a Lei Maior.
Entretanto, as gestões orçamentárias brasileiras ainda não perceberam a vontade da Carta de 1988 nesse aspecto, fato que faz com que a prática da abertura de créditos adicionais suplementares, com base na autorização dada na LOA, seja utilizada como panacéia, à revelia do artigo 167, III, da Constituição Federal.
Essa prática destrói a rigidez do orçamento público pretendida pelo ordenamento jurídico pátrio, com prejuízos para todo o sistema constitucional orçamentário que, enfraquecido, deixa de ser veículo necessário de planejamento das ações da Administração Pública, em desfavor do regime de gestão fiscal responsável preconizado pelo art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ressalte-se que incorre no denominado crime de desvio de verbas, tipificado no artigo 315 [16] do Código Penal, quem der às verbas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei. Desvio de verba, ensina Hely Lopes Meirelles, "é a transposição de recursos de determinada dotação para outra sem prévia autorização legal, com infração ao disposto no art. 167, VI, da CF" [17]. Se essa conduta for praticada por Prefeito Municipal, será enquadrada no artigo 1º, III, do Decreto-Lei nº 201/67 [18], que comina pena mais severa. Também constitui ato de improbidade administrativa influir de qualquer forma para a aplicação irregular de verba pública (Lei nº 8.429/92, art. 10, XI [19]).
Notas
01 Vide Portaria nº 42, de 14/4/99 (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 42, de 14/04/1999. INTERNET: http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htm - 05/12/05).
02 A Carta de 1967 já utilizou o termo transposição em seu artigo 61, § 1º, alínea a, ao proibir tal procedimento, sem prévia autorização legal, de recursos de uma dotação orçamentária para outra.
03 MACHADO JR., José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30ª ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 109.
04 MACHADO JR., José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30ª ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 103.
05 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 226.
06 A obra citada de José Afonso da Silva é Orçamento-programa no Brasil (SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1973, p. 315).
07 É permitida a redistribuição de parcelas das dotações de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada indispensável à movimentação de pessoal, dentro das tabelas ou quadros comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legislação específica (Lei nº 4.320/64, art. 66, § único).
08 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 226.
09 MACHADO JR., José Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 30ª ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001, p. 110.
10 Vide Portaria nº 42, de 14/4/99 (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 42, de 14/04/1999. INTERNET: http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htm -05/12/05).
11 A Lei nº 4.320/64 tem dispositivo semelhante (art. 7º, I).
12 Isso quer dizer que a autorização para abertura de créditos suplementares pode ser dada na própria lei orçamentária, que deve fixar o limite de tal autorização em valores absolutos ou em percentuais. A lei que autorizar a abertura de crédito adicional especial também poderá autorizar a suplementação do respectivo crédito, observadas as mesmas normas e princípios aplicáveis no caso da suplementação prevista na LOA.
13 Nesses casos, a alteração do orçamento se opera de forma quantitativa.
14 Aqui a alteração no orçamento é qualitativa.
15 Exemplo: deslocamento de recursos orçamentários destinados a pagamentos de diárias para pessoal.
16 Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei: Pena – detenção, de um a três meses, ou multa (CP, art. 315).
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 227.
18 São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas (Decreto-lei nº 201/67, art. 1º, III). Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos (§ 1º). A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular (§ 2º).
19 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular (Lei nº 8.429/92, art. 10, XI). Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: (...) II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (...) Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente (Lei nº 8.429/92, art. 12, II e § único).
sexta-feira, 19 de agosto de 2011
MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS A GESTOR MUNICIPAL DEVE SER EXECUTADA POR ENTE PÚBLICO QUE MANTÉM A REFERIDA CORTE
O Superior Tribunal de Justiça, através do Agravo Regimental em Recurso Especial n. 1.181.122 - RS, decidiu que "a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte". A Decisão alterou a linha de entendimento da Corte que, até então, tinha a convicção que, em tais casos, caberia ao ente municipal fiscalizado o direito à cobrança. Esta posição decorria de interpretação extraída do resultado de julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 223037-1/SE, de Relatoria do Ministro Maurício Corrêa. Confira: https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=201000318586&dt_publicacao=21/05/2010
quarta-feira, 10 de agosto de 2011
STF DECIDE QUE APROVADO EM CONCURSO PÚBLICO DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS TEM DIREITO À NOMEAÇÃO
Para quem deseja ingressar no serviço público, o STF acaba de confirmar o entendimento segundo o qual um candidato, aprovado em seleção pública dentro do número das vagas oferecidas, tem direito à nomeação. Embora o entendimento não seja inovador já que há precedentes, a notícia serve de alento àqueles que passam pelo "suplício" de virem a ser nomeados em tais condições. Confira: http://g1.globo.com/concursos-e-emprego/noticia/2011/08/aprovado-em-concurso-tem-direito-nomeacao-decide-o-stf.html
O QUE SÃO ACHADOS DE AUDITORIA?
O Manual de Auditoria de Conformidade do Tribunal de Contas da União conceitua os Achados de Auditoria como qualquer fato significativo, digno de relato pelo servidor designado para o levantamento dos trabalhos de campo. Por “fato significativo” pode-se entender como o decorrente da comparação entre a situação encontrada e o correspondente critério adotado, devendo ser devidamente comprovado por evidências juntadas ao relatório. Ainda segundo o mesmo Manual os achados de auditoria poderão ser negativos (quando revela impropriedade ou irregularidade) ou positivo (quando aponta boas práticas de gestão). A propósito, a minuta do regulamento de uniformização dos procedimentos de correição ordinária das corregedorias dos Tribunais de Contas do Brasil adota essa estrutura. Nela os achados são chamados de “achados de correição”. Para nós, achados de auditoria.
Os achados de auditoria podem receber outras denominações, a exemplo dos pontos de auditoria utilizados por alguns órgãos de controle externo. Na verdade, as expressões são sinônimas e remetem a uma mesma realidade.
Note que a partir da definição formulada foram feitas referências a alguns elementos que, aliás, propositalmente negritamos para colocá-los em relevo nesses nossos comentários. Tais elementos foram: (1) situação encontrada, (2) critério, (3) evidência, (4) negativo e (5) positivo. Deixemos de comentar, por ora, os achados negativos e positivos e acrescentemos dois outros elementos, igualmente importantes: o título do achado e a proposta de encaminhamento.
Com efeito, na realização dos trabalhos de campo o servidor designado deverá ter sempre em mente a preocupação por caracterizar suficientemente e objetivamente as irregularidades que encontrar. Eventuais falhas nesse processo poderão acarretar (e frequentemente acarretam) informações desencontradas e incompletas que facilmente poderão servir de munição pelos responsáveis (contra os quais foram construídas) para fulminar as restrições apontadas em seu relatório. Portanto, é de suma importância que os técnicos tenham consciência dessa realidade e se acautelem devidamente para evitarem retrocessos nesse sentido. Lembramos que negligências nessa fase processual colocará em dúvida não apenas a competência técnica e profissional de cada servidor; mas, igualmente, a da própria instituição por ele representada.
Os elementos outrora destacados constituem-se em parâmetros seguros para se alcançar uma caracterização suficiente e objetiva dos achados coletados nos trabalhos de campo. Vejamos, resumidamente, o conceito de cada um deles:
TÍTULO DO ACHADO: todo achado de auditoria deve receber uma identificação que o caracterize e o diferencie dos demais. É através do título que o achado de auditoria ganha individualidade. Fazendo um paralelo: assim como uma pessoa se diferencia da outra através de seu nome, um achado se difere dos demais por meio de seu título.
Recomenda-se que o título do achado deva ser curto e objetivo devendo refletir, sinteticamente, o núcleo da natureza da irregularidade encontrada. Funciona à maneira de uma manchete de jornal; e sua função é chamar a atenção do leitor para o conteúdo que enuncia. Vejamos alguns exemplos.
Exemplo 01: servidor irregularmente cedido/requisitado.
Exemplo 02: acumulação indevida de cargos públicos.
Exemplo 03: descontrole sobre a guarda dos bens patrimoniais.
Não existe uma fórmula para a construção dos títulos dos achados de auditoria. Ela decorre, muitas vezes, da sensibilidade e experiência de cada servidor. Muito embora contenha esse conteúdo subjetivo, deverá incorporar uma parcela objetiva quando enunciado, a fim de transmitir exato contorno da irregularidade encontrada para quem o lê o.
SITUAÇÃO ENCONTRADA: corresponde à situação existente, identificada e documentada durante a fase de execução da auditoria. É através desse elemento que o servidor encarregado dos trabalhos de campo irá contextualizar o ambiente em que identificou a irregularidade. Através dele serão dadas as principais características daquele ambiente individualizando-o no tempo, no espaço e no modo como a irregularidade se manifestou. Também deverá ser feita referência aos responsáveis envolvidos que, direta ou indiretamente, concorreram para a ocorrência das restrições apontadas, assim como, aos documentos que sustentam o contexto descrito (mediante remessa às “folhas” onde serão encontrados). Em síntese: no tópico “situação encontrada” serão respondidos questionamentos básicos, tais como:
Quem? Quando? Como? Onde?
Uma construção correta desse elemento certamente concorrerá para tornar mais robustecido os trabalhos de campo. Exemplifiquemos.
“O Contrato mantido com a empresa (...) para a prestação de serviços de telefonistas e fornecimento de chapas havia expirado em 21 de agosto de 2002. Em decorrência de atraso na preparação do Projeto Básico para atender à nova contratação (fls. AA), o serviço continuou a ser prestado, ainda que sem a devida cobertura contratual. Em 08 de outubro de 2002 a empresa (...) encaminhou expediente à unidade auditada solicitando o pagamento da Nota Fiscal nº Y, referente ao serviço prestado no período de 22/08 a 04/10/2002 (fls. 64). Após os despachos administrativo e jurídico (fls. XX) foi autorizada a emissão da Nota de Empenho nº X em 04 de novembro de 2002, isto é, um mês após a prestação dos serviços (fls. YY). Não obstante, os Srs. Fulano de Tal e Sicrano de Tal, gestores do Contrato expirado, atestaram o cumprimento das normas legais e regulamentares (fls. WW). Com efeito, restaram infringidos tanto o Art. 60 da Lei nº 4.320/64 quanto o Art. 24 do Decreto Lei nº 93.872/86, que vedam a realização de despesas sem prévio empenho”
Crítério de auditoria: é qualquer legislação, norma, jurisprudência ou entendimento doutrinário que a equipe de auditoria compara com a situação encontrada. O critério reflete como deveria ser a gestão e serve de parâmetros para medirmos o grau de incidência do calço legal dos atos praticados pelo gestor público (imposto pelo princípio da legalidade).
O critério de auditoria tem fundamento no seguinte: uma lei, um regulamento, uma jurisprudência, um entendimento doutrinário define, em regra, como algo deve ser realizado. Ocorre que na realização dos trabalhos de campo essa regra poderá não está sendo observada pelo gestor público. Consequentemente, existirá uma divergência entre o que o critério de auditoria deseja e aquilo que o agente público realiza. Essa divergência dará origem aos achados de auditoria propriamente ditos. Exemplifiquemos.
O art. 60 da Lei nº 4.320/64 determina que a realização das despesas sejam previamente empenhadas. O critério aqui adotado é uma lei. Ela resume o desejo do legislador. Contudo, frequentemente nos deparamos (nos trabalhos de campo) com situações em que esta regra não vem sendo observada. Despesas são realizadas sem prévio empenho. Nesse caso, haverá uma divergência entre os atos de gestão e o comando legal. Essa diferença é que chamamos de achados de auditoria.
A ausência da referência ao critério de auditoria fragiliza muito os achados além de torná-los vulneráveis a eventuais questionamentos interpostos pelos responsáveis.
EVIDÊNCIA: Informações obtidas durante a auditoria no intuito de documentar os achados e de respaldar as opiniões e conclusões da equipe, podendo ser classificadas como físicas, orais, documentais e analíticas. É o elemento mais importante dos achados, pois é através dele que as afirmações feitas nos relatórios de auditoria são provadas. As evidências, portanto, correspondem ao conjunto probatório das restrições pontuadas. Sem evidência não há como provar uma irregularidade. Consequentemente, não há como apenar os responsáveis (aplicação de multa, proposituras de ações judiciais, declaração de inidoneidade de licitantes etc.) e/ou julgar as contas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. De nada valerá a fé pública que reveste a atividade dos servidores públicos. Sem a evidenciação do achado nenhuma afirmação ou negação feita nos relatórios de auditoria terá validade. Será considerada letra morta. Portanto, para cada achado de auditoria deverá ser juntada uma evidência capaz de sustentá-lo em toda a sua plenitude. Essa evidência, vale ressaltar, não deverá ser maior nem menor que o achado. Explicamos.
Se constato nos trabalhos de campo que um determinado servidor vem percebendo um valor indevido em sua remuneração nos últimos três meses não necessito juntar, para evidenciar essa situação, a folha de pagamento de todos os servidores e de todos os meses do ano. Isso equivalerá a juntar documentos inúteis no processo de apuração dos fatos. Nesse caso, devemos construir a nossa evidência com uma documentação razoável e suficiente, capaz de sustentar uma eventual proposta de notificação e/ou correção dos valores pagos. A idéia é não gerar volume documental desnecessário prática, aliás, infelizmente, muito comum em sede de auditoria pública em nosso país. Na situação apontada bastará extrair cópia da documentação que comprove o pagamento dos valores supostamente indevidos (dos meses correspondentes) e de mais alguns meses anteriores àquele em que a irregularidade começou a se configurar. É importante que as cópias sejam autenticadas, a fim de que adquiram validade. Para tanto, o registro de praxe nas cópias extraídas (confere com o original) alcançará essa finalidade.
As evidências poderão adquirir as mais diversas formas documentais: uma declaração expedida pelo responsável, uma nota de empenho, a folha de pagamento, um termo de responsabilidade pela guarda e conservação de bens permanentes, fichas de controle de estoques, enfim, qualquer documento que seja reputado como legítimo poderá servir de prova dos achados de auditoria.
Também aqui não existe uma fórmula para a evidenciação dos achados de auditoria. Apenas recomenda-se que as provas coletadas sejam, conforme dissemos, razoáveis e suficientes para sustentar as etapas processuais subseqüentes. A experiência e a perspicácia de cada servidor serão fundamentais para uma perfeita evidenciação.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO: corresponde ao “fecho” dos achados de auditoria. É o momento em que o técnico irá propor qual o procedimento que será adotado diante dos achados de auditoria por ele relacionados. Normalmente, as propostas de encaminhamento resumem-se no chamamento dos responsáveis aos autos mediante sua notificação para o exercício do contraditório e da ampla defesa. É nas propostas de encaminhamento que deverá ficar claro se haverá ou não notificação solidária de responsáveis.
Em regra, elas possuem a seguinte estrutura:
“Notificação do Sr. Fulano de tal, responsável pelo Setor (...), a fim de que apresente justificativas para (...) uma vez que ficou caracterizada a infração ao disposto nos arts. (....) da Lei nº (....), conforme inciso II do art. 74 do RI/TCE-AM[1]”
Em suma, podemos dizer que a reunião desses elementos no corpo dos relatórios de auditoria torná-lo-á impessoal, objetivo e substancialmente fundamentado, além de apto a sustentar as fases processuais subseqüentes.
Prof. Alipio Reis Firmo Filho
ENGLISH VERSION
WHAT ARE AUDIT FINDINGS?
The Brazilian Federal Court of Accounts' Compliance Audit Manual defines Audit Findings as any significant fact worthy of reporting by the designated employee responsible for conducting fieldwork. A "significant fact" can be understood as one resulting from a comparison between the situation found and the corresponding adopted criterion, and must be duly substantiated by evidence attached to the report. According to the same Manual, audit findings may be negative (when they reveal impropriety or irregularity) or positive (when they point to good management practices). Incidentally, the draft regulation for standardizing ordinary correction procedures for the ombudsman offices of the Courts of Accounts of Brazil adopts this structure. In it, the findings are called "correction findings." For us, they are audit findings.
Audit findings may receive other names, such as the audit points used by some external control bodies. In fact, the expressions are synonymous and refer to the same reality.
Note that, based on the formulated definition, references were made to some elements which, incidentally, we have intentionally highlighted in bold to emphasize them in our comments. These elements were: (1) situation found, (2) criterion, (3) evidence, (4) negative, and (5) positive. Let us refrain from commenting, for now, on the negative and positive findings and add two other equally important elements: the title of the finding and the proposed course of action.
Indeed, when carrying out fieldwork, the designated employee must always bear in mind the concern to sufficiently and objectively characterize the irregularities found. Any failures in this process may lead to (and frequently do lead to) conflicting and incomplete information that can easily serve as ammunition by those responsible (against whom it was constructed) to undermine the restrictions pointed out in their report. Therefore, it is of utmost importance that the technicians are aware of this reality and take due precautions to avoid setbacks in this regard. We remind you that negligence in this procedural phase will call into question not only the technical and professional competence of each employee; But equally important is the identity of the institution it represents.
The elements previously highlighted constitute reliable parameters for achieving a sufficient and objective characterization of the findings collected in the fieldwork. Let's briefly examine the concept of each:
TITLE OF THE FINDING: every audit finding must receive an identification that characterizes it and differentiates it from others. It is through the title that the audit finding gains individuality. To draw a parallel: just as one person is distinguished from another by their name, a finding is distinguished from others by its title.
It is recommended that the title of the finding be short and objective, reflecting, succinctly, the core nature of the irregularity found. It functions like a newspaper headline; its purpose is to draw the reader's attention to the content it states. Let's look at some examples.
Example 01: irregularly seconded/requisitioned employee.
Example 02: improper accumulation of public positions.
Example 03: Lack of control over the safekeeping of assets.
There is no set formula for constructing the titles of audit findings. It often stems from the sensitivity and experience of each employee. Although it contains subjective content, it should incorporate an objective element when stated, in order to accurately describe the irregularity found to the reader.
SITUATION FOUND: This corresponds to the existing situation, identified and documented during the execution phase of the audit. It is through this element that the employee in charge of fieldwork will contextualize the environment in which the irregularity was identified. It will provide the main characteristics of that environment, individualizing it in time, space, and the way the irregularity manifested itself. Reference should also be made to the responsible parties involved who, directly or indirectly, contributed to the occurrence of the identified restrictions, as well as to the documents that support the described context (by referring to the "pages" where they will be found). In summary: the "situation encountered" section will answer basic questions such as:
Who? When? How? Where?
A correct construction of this element will certainly contribute to making the fieldwork more robust. Let's give an example.
“The contract held with the company (...) for the provision of switchboard services and the supply of plates had expired on August 21, 2002. Due to a delay in preparing the Basic Project required for the new procurement (pages AA), the service continued to be provided, albeit without proper contractual coverage. On October 8, 2002, the company (...) sent a formal request to the audited unit seeking payment of Invoice No. Y, covering services rendered from August 22 to October 4, 2002 (page 64). Following administrative and legal reviews (pages XX), the issuance of Commitment Note No. X was authorized on November 4, 2002—that is, one month after the services had been rendered (pages YY). Nevertheless, Mr. Fulano de Tal and Mr. Sicrano de Tal, the managers responsible for the expired contract, certified compliance with legal and regulatory standards (pages WW). Consequently, there was a violation of both Article 60 of Law No. 4,320/64 and Article 24 of Decree-Law No. 93.872/86, both of which prohibit incurring expenses without prior budgetary commitment.”
Audit criterion: any legislation, standard, case law, or doctrinal interpretation against which the audit team compares the situation found. The criterion reflects how management *should* be conducted and serves as a benchmark for measuring the extent to which the public manager’s actions adhere to legal requirements (as mandated by the principle of legality).
The basis for an audit criterion is as follows: a law, regulation, judicial precedent, or doctrinal interpretation generally defines how a specific task should be performed. However, during fieldwork, it may be found that the public manager is not observing this rule. Consequently, a discrepancy will arise between what the audit criterion requires and what the public official actually does. This discrepancy gives rise to the audit findings themselves. Let us consider an example.
Article 60 of Law No. 4.320/64 mandates that expenditures be subject to prior commitment (*empenho*). The criterion adopted here is a statute; it encapsulates the legislator's intent. However, we frequently encounter situations (during fieldwork) where this rule is not observed. Expenditures are incurred without prior commitment. In such cases, a discrepancy exists between management actions and the legal mandate. It is this difference that we term an "audit finding."
Failure to reference the audit criterion significantly weakens the findings and renders them vulnerable to potential challenges raised by the responsible parties.
EVIDENCE: Information obtained during the audit to document findings and support the team's opinions and conclusions; it may be classified as physical, oral, documentary, or analytical. It is the most crucial element of a finding, as it serves to substantiate the assertions made in audit reports. Evidence, therefore, constitutes the body of proof regarding the issues raised. Without evidence, it is impossible to prove an irregularity. Consequently, it becomes impossible to sanction those responsible (e.g., by imposing fines, filing lawsuits, or declaring bidders ineligible) or to judge accounts as regular, regular with reservations, or irregular. The presumption of official validity (*fé pública*) attached to the work of public servants would be of no avail. Without substantiation of the finding, no assertion or denial made in the audit reports would hold validity; it would be considered a dead letter. Therefore, for every audit finding, evidence capable of fully substantiating it must be included. It is worth noting that this evidence should be neither more nor less extensive than the finding itself. Let us explain.
If, during fieldwork, I discover that a specific public servant has been receiving an improper amount in their remuneration over the last three months, I do not need to attach the payroll records for all employees and for every month of the year to substantiate this situation. Doing so would amount to including superfluous documents in the fact-finding process. In this case, we should build our evidence using reasonable and sufficient documentation capable of supporting a potential proposal for notification and/or correction of the amounts paid. The goal is to avoid generating an unnecessary volume of documents—a practice that is, unfortunately, all too common in public sector auditing in our country. In the scenario described, it suffices to obtain copies of the documentation proving the payment of the allegedly improper amounts (for the relevant months) as well as for a few months prior to the onset of the irregularity. It is important that the copies be authenticated to ensure their validity; the standard notation on the copies (certifying that they match the original) will serve this purpose.
Evidence may take a wide variety of documentary forms: a statement issued by the responsible party, a commitment order (*nota de empenho*), the payroll, a formal acknowledgment of responsibility for the custody and preservation of permanent assets, inventory control records—in short, any document deemed legitimate may serve as proof of the audit findings.
Here, too, there is no single formula for substantiating audit findings. It is simply recommended that the collected evidence be—as previously stated—reasonable and sufficient to support subsequent procedural stages. The experience and insight of each staff member will be crucial for ensuring the evidence is fully substantiated.
PROPOSED COURSE OF ACTION: This constitutes the "conclusion" of the audit findings. It is the point at which the technical staff member proposes the procedure to be adopted in light of the listed audit findings. Typically, proposed courses of action involve summoning the responsible parties to the proceedings via formal notification, thereby enabling them to exercise their right to an adversarial process and a full defense. It is within these proposals that it must be made clear whether or not responsible parties will be notified on a joint and several basis.
As a rule, they follow this structure:
“Notification of Mr. [Name], head of the (...) Sector, to present justifications regarding (...) given that a violation of the provisions of Articles (...) of Law No. (...) has been established, pursuant to Article 74, Item II, of the RI/TCE-AM[1]”
In summary, incorporating these elements into the body of audit reports renders them impersonal, objective, and substantially well-founded, while also ensuring they are capable of supporting subsequent procedural phases.
Prof. Alipio Reis Firmo Filho
[1] Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.