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Alipio Reis Firmo Filho
Até antes do advento da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) convivíamos com uma verdadeira “torre de babel”. A confusão decorria da coexistência de inúmeros códigos, nomenclaturas e procedimentos contábeis, orçamentários e fiscais. Cada ente federativo, p. exemplo, tinha seu próprio plano de contas. Essa verdadeira “colcha de retalhos” dificultava a consolidação das contas, ou seja, a reunião de todos os dados dos entes subnacionais em demonstrativos que pudessem apresentar a situação orçamentária, contábil e fiscal de todos os entes em conjunto.
A solução veio com a LRF.
Todavia, nem tudo ela podia estabelecer em detalhes. Ademais, vários
procedimentos esbarravam no interesse e nas peculiaridades dos entes
federativos, pois a dimensão continental do País representava um empecilho
nessa empreitada.
Foi então que a Lei
concebeu o Conselho de Gestão Fiscal, previsto em seu art. 67, nestes termos:
Art. 67. O
acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da
operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão
fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de
Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da
sociedade, visando a:
I -
harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II - disseminação de práticas que resultem
em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de
receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
III - adoção de normas de consolidação das
contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e
demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e
padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários
ao controle social;
IV -
divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1o O conselho a
que se refere o caput instituirá formas de premiação e
reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados
meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a
prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.
§ 2o Lei disporá
sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho.
Para a LRF o Conselho
funcionaria como um órgão supranacional em que representantes de diversos
segmentos e dos entes federativos e do Ministério Público poderiam nele sustentar seu ponto de vista e, juntos, chegarem às
conclusões que favorecessem a consolidação das contas públicas a partir da
uniformização de procedimentos em todo o País. Garantia-se, de antemão, a
segurança jurídica necessária, uma vez que a autonomia dos entes restaria
preservada.
No entanto, o legislador fiscal sabia perfeitamente que a
criação do Conselho poderia não ocorrer rapidamente. Por isso, a Lei definiu no § 2º de seu art. 50 que, enquanto não criado o Conselho, “A edição de normas gerais para consolidação das contas
públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União”. Nascia
precisamente aqui a competência da Secretaria do Tesouro Nacional – órgão central
de Contabilidade do governo federal - para regulamentar a consolidação das
contas públicas no Brasil. Aqui está seu
fundamento de validade.
Observe, contudo, que a
própria LRF não transferiu todas as competências do Conselho de Gestão Fiscal
para a STN, mas tão-somente a competência para agir em prol da consolidação das
contas públicas. Todas as demais funções do Conselho continuam, portanto,
preservadas, até sua criação.
Pois bem. Enquanto órgão
central de Contabilidade da União a STN só dispõe de uma forma de manifestar
sua vontade: por meio de PORTARIAS.
Em relação à força normativas delas, tenho ouvido críticas no sentido de dizer
que elas não obrigam os entes federativos, justamente porque, na pirâmide
legislativa, ocupam posição inferior às leis; estas, sim, dotadas de força para fixar obrigações para os entes
subnacionais.
A afirmação, no entanto,
carece de fundamento e deve ser creditada à falta de conhecimento de causa.
Conforme visto, a
competência da STN encontra validade na própria Lei Complementar n. 101/2000 e
não no rol de suas competências ordinárias. É preciso que se entenda que a
atuação da STN no contexto da consolidação das contas nacionais não deve ser
interpretada como decorrente de vontade própria, mas do legislador fiscal, ao
regulamentar dispositivo de índole constitucional. Indiretamente, portanto, as
portarias da STN estão ligadas à própria Carta Magna, conforme representado na
figura a seguir:
Ou seja, há uma exigência
mútua. Primeiramente, a Magna Carta reclama a LRF. Na sequência, a própria LRF
exige a atuação da STN. São três níveis de exigências que se articulam entre
si. Os dois últimos níveis (LC 101/2000 e Portarias/STN) retiram seu fundamento
de validade do próprio Texto Constitucional.
Nesse sentido, atuando
a serviço da consolidação das contas, as portarias da STN possuem natureza só
FORMALMENTE infralegais, mas MATERIAMENTE legais. Por isso elas obrigam os
entes subnacionais.
Prova disso é o Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor Público que tem sido publicado por meio de
portarias. Cite-se, exemplificativamente, as Portarias/STN nºs 06/18, 07/18 e
877/18. O mesmo se aplica aos Manuais de Demonstrativos Fiscal que igualmente
foram publicados por meio de portarias, a exemplo das Portarias/STN nºs 286/19,
641/19 e 91/2020. Por fim, também se encontra nessa situação a Portaria/MF n.
548/2010, que estabeleceu os requisitos mínimos de segurança e contábeis do
sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de
cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto nº 7.185, de 27 de
maio de 2010.
A Portaria/MF n. 548/2010
retira seu fundamento de validade do art. 8º do Decreto nº 7.185/2020, nestes
termos:
Art. 8o No prazo de cento e oitenta dias a contar da data de
publicação deste Decreto, ouvidas representações dos entes da Federação, ato do
Ministério da Fazenda estabelecerá requisitos tecnológicos adicionais,
inclusive relativos à segurança do SISTEMA, e requisitos contábeis,
considerando os prazos de implantação do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público
(PCASP), aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
O ato do Ministério da
Fazenda ali referido foi materializado
por meio da Portaria n. 548/2010. Ademais, conforme orienta o próprio artigo 8º,
referida Portaria não decorreu de uma vontade unilateral da Pasta da Fazenda,
mas depois de “ouvidas representações dos entes da Federação”. Portanto, os
demais entes subnacionais participaram da elaboração da Portaria/MF n. 548/2010,
legitimando-a em todos os seus aspectos. Não há, portanto, como tais entes
recusar-lhe sua aplicabilidade.
Por fim, citemos ainda o
Decreto federal nº 7.185/2010, fruto de exigência contida no inciso III,
parágrafo único, do art. 48 da LRF, dispositivo esse incorporado a ela pela Lei
Complementar n. 131/2009 (Lei da Transparência). Paira, igualmente, confusão
acerca desse decreto federal. Muitos acreditam que o referido Decreto não
obriga os demais entes federativos só pelo fato de sua natureza ser de um ato
regulamentar.
Há, aqui, o mesmo
problema.
Conforme visto, o
referido decreto federal encontra seu fundamento de validade na corpo da LRF.
Portanto, só FORMALMENTE ele é um puro ato regulamentar infralegal federal, não
MATERIALMENTE, uma vez que ele, assim como as portarias mencionadas, TAMBÉM
OBRIGAM NO PLANO JURÍDICO A TODOS OS ENTES SUBNACIONAIS (União, estados, DF,
municípios).
Com tais esclarecimentos
espanca-se, de uma vez por todas, qualquer discurso tendente a excluir da linha
de responsabilidade dos estados, DF e municípios, as portarias da STN
juntamente com a Portaria/MF n. 548/2010 e Decreto federal n. 7.185/2010.
Alipio
Reis Firmo Filho
Conselheiro
Substituto TCE/AM
(*) Texto publicado no Fato Amazônico, na Coluna do Autor (www.fatoamazonico.com.br)
Neste mês de outubro,
mais especificamente no último dia 05, a
Carta Magna completou 32 anos. Parece que foi ontem que assistíamos pela
televisão a solenidade de sua promulgação, por meio das palavras proferidas
pelo Dr. Ulisses Guimarães. Lá se vão um terço de século. De lá para cá muita coisa aconteceu. O mundo
mudou. O Brasil mudou. Os valores mudaram. Os costumes também.
A Carta de 1988 representou
o anseio por liberdade de uma nação que, por longos anos, sofrera grandes
limitações e tolhimentos por conta do regime militar então vigente. A liberdade
pessoal tornou-se necessidade de primeira grandeza e, com ele, inúmeros anseios.
Mencione-se, dentre os mais importantes, a vontade de eleger seus próprios
governantes, tendo por premissa a autonomia da vontade.
Nada obstante os
incontáveis avanços, não devemos nos esquecer que tudo sofre a ação do tempo.
Mesmo as coisas inanimadas perdem seu vigor. Deixe uma casa fechada por 30 anos
e veja o que acontece. O tempo é quem nos governa. Seu movimento é contínuo e
permanente. Nada o detém. Assim como nada pode se opor ao curso de um rio que
percorre um longo caminho até desaguar no oceano. Assim é o tempo. Assim também
a norma jurídica.
É preciso ter em conta
que o regime constitucional inaugurado há 32 anos atrás refletiu os valores de
seu tempo. Valores que a sociedade os tinha como “a menina de seus olhos”. Por
isso eram muito caros à sociedade brasileira da época. Muitos desses valores
foram recolhidos pelo legislador constituinte e incorporados na Carta de 1988.
A presunção de inocência, o direito ao voto e a filiação partidária obrigatória
foram apenas alguns, dentre tantos outros dispositivos constitucionais, que
consolidavam um regime constitucional que acabara de nascer e que precisava ser
nutrido, a fim de que não corresse o risco de sucumbir. Disso resultou uma
Constituição rígida. Difícil de ser alterada. É como se pretendêssemos que os
compartimentos constitucionais permanecessem para sempre, sujeita a uma ou
outra mudança, mas nada que ameaçasse sua estrutura. No fundo, essa maneira de
gestar nosso modelo constitucional parece deixar transparecer um certo medo
coletivo ou alguma insegurança. Eis uma ótima pauta de pesquisa para a
Antropologia.
Mas, como disse, tudo
envelhece. Para continuar sintonizada com seus súditos uma Constituição precisa
caminhar com eles de mãos entrelaçadas. Se não for assim, haverá rupturas que
darão origem a distanciamentos que, por sua vez, resultarão em queixas e
lamentações.
Creio que estamos
passando justamente por isso.
Muitos dos valores
cristalizados na Carta Magna de 1988 trouxe consigo alguns efeitos colaterais
que há época não nos foi possível cogitar. Nada mais natural. Estávamos em “lua
de mel”. Muitas janelas abertas para a liberdade eram, na verdade,
corredores que nos conduziam, na
verdade, a redutos hermeticamente fechados que, com o passar do tempo,
começaram a nos aprisionar. É como se fossem uma pedra no sapato. Por outro
lado, nesse tempo, a tábua de valores da sociedade brasileira mudou
profundamente. O conceito de sociedade politicamente desenvolvida do presente não
guarda similitude com muitas colunas plantadas no passado. Por isso muitos
desses valores começaram a se digladiar com os valores cristalizados há três
décadas atrás. Como sair desse imbróglio? Só pelo “jus sperniando”.
Alguns defendem que
caberia às emendas constitucionais atualizar a tábua de valores cristalizada no
Texto Constitucional colocando-a em sintonia com os valores sociais. Ledo
engano. Não aconteceu assim. A Constituição sofreu, sim, várias alterações, mas
nenhuma delas conseguiu dar a resposta que a sociedade esperava para superar
alguns nódulos malignos que começaram a aparecer com o decorrer do tempo.
Talvez a mais evidente na
atualidade seja a tal da prisão em segunda instância. A Constituição cidadã
proclamou a presunção da inocência até o trânsito em julgado de uma sentença
condenatória. Contudo, diante de tantas bizarrices jurídicas que temos
testemunhado, tornou-se muito difícil para significativa parcela da sociedade
brasileira conviver com referida disposição constitucional. O que temos
assistido são verdadeiros gatunos que se escondem por detrás da tal presunção
de inocência para continuar cometendo seus delitos.
E o que falar da filiação
partidária obrigatória? Também já não é possível convivermos com ela. Perdemos
excelentes postulantes a cargos eletivos justamente porque são preteridos por
muitos partidos políticos já na porta de entrada. Precisamos de uma Carta de Alforria!!! Aliás, já passou do
tempo.
Não é possível
convivermos mais com candidatos a cargos eletivos andando com o pires na mão
para mendigar o apoio partidário e, assim, emplacar suas candidaturas, muitas
vezes, em troca de apoios e renúncias nada republicanos.
E quanto ao voto
obrigatório? Será que também não chegou a hora de quebrarmos mais essa
barreira? Que democracia é essa que se comporta, algumas vezes, como verdadeira
ditadura branca? Nossa queixa do regime militar não nasceu justamente de
inconformismos como este? Pois bem. Por que então aceita-lo num regime
democrático? Quem é o dono do poder é o povo brasileiro! Ao menos, assim
proclama a Constituição cidadã já na sua porta de entrada. Ora, se é assim, porque não deixar o titular
do poder à vontade para decidir ou não pelo voto? Não é assim que procedem os
grandes modelos democráticos no mundo? Então. Por que não nos nivelarmos por
cima?
Esses são apenas alguns
dos muitos pontos que precisam ser revistos no Texto Constitucional. Há muitos
outros por lá. Não é difícil identifica-los. Não precisa nem mesmo enxerga-los
pelas lentes de suas disposições. Basta consultarmos as redes sociais que logo
os encontraremos.
Quando a norma jurídica
começa a causar desconfortos sociais isso significa que algo vai mal.
Guardadas as devidas
proporções, a patologia jurídica é muito semelhante à patologia biológica. Quando
um indivíduo apresenta quadro febril significa que agentes patológicos estão
dentro de seu organismo a ameaça-lhe a vida. De igual modo o ordenamento
jurídico.
Se existe embate entre os
valores sociais e os valores cristalizados na norma jurídica, seja ela
constitucional ou não, isso significa que há também um perigoso foco de
infecção que precisa ser combatido.
Do contrário, a
desestabilização política e social será o inevitável desfecho.
Em suma, tomando por
referência o quadro geral de insatisfação que tomou e tem tomado conta de
significativa parcela da sociedade brasileira, não há outra solução senão
calibrar o modelo constitucional vigente, aparando suas arestas e colocando-o
em perfeita sintonia com a tábua de valores sociais então vigentes.
Direito sem justiça é
qualquer outra coisa, mas, indubitavelmente, não é Direito.
Alipio
Reis Firmo Filho
Conselheiro
Substituto – TCE/AM e Doutorando em Gestão