As leis orçamentárias são compostas, basicamente, por duas partes: o texto da lei propriamente dito e os quadros orçamentários. Dentre os quadros orçamentários há um, em especial, que relaciona todos os órgãos da estrutura do ente federativo com sua respectiva dotação orçamentária. Através desse quadro é possível sabermos “quem é quem” no contexto geral das autorizações orçamentárias. É por meio dele que identificamos qual órgão possui maior fatia orçamentária e qual é detentor da menor participação. O quadro a seguir retrata o rol das dotações orçamentárias do governo federal no exercício de 2011, de acordo com cada órgão:
ÓRGÃO | DOTAÇÃO |
Câmara dos Deputados | 4.225.184.594 |
Senado Federal | 3.345.242.301 |
Tribunal de Contas da União | 1.354.824.551 |
Supremo Tribunal Federal | 503.017.061 |
Presidência da República | 7.376.254.810 |
Transferencias a Estados, DF e Municípios | 178.773.639.084 |
Encargos Financeiros da União | 292.081.613.663 |
Operações Oficiais de Crédito | 33.153.352.784 |
Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal | 674.493.899.061 |
Note que na coluna onde estão relacionados os órgãos públicos, quatro deles não existem enquanto estrutura administrativa. São eles: as Transferencias a Estados, DF e Municípios, os Encargos Financeiros da União, as Operações Oficiais de Crédito e o Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal. Esses órgãos não existem enquanto instituição pública, incrustrados no organograma da União. É dizer, não possuem um edifício onde funcionam, não dispõem de um quadro de pessoal, não geram despesas de manutenção como as de água, telefone, energia elétrica e conservação e limpeza; não contam com unidades administrativas internas onde são repartidos os seus serviços. Enfim, sob o ponto de vista de uma estrutura organizacional, eles não existem. Diferentemente dos órgãos Câmara dos Deputados, Senado Federal, Tribunal de Contas da União e Presidência da República. Todos esses possuem uma estrutura administrativa, um comando, um quadro de pessoal e assim por diante. Portanto, quando falamos em “órgão orçamentário” o termo não deve ser confundido com o conceito que o Direito Administrativo lhe confere. Na verdade, o conceito de órgão para o Orçamento Público é bem mais abrangente que aquele utilizado pela Ciência do Direito. Ele não se limita à definição tradicionalmente conferida pelo Direito de que os órgaos públicos correspondem a centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. A exigência decorre do Princípio da Discriminação ou Especificação previsto no art. 5º da Lei nº 4.320/64, que veda a inclusão de dotações globais nas peças orçamentárias destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc. Ante a essa exigência é que foram concebidos os organismos não providos de estrutura administrativa. Dessa forma, em termos orçamentários devemos distinguir duas categorias de órgãos: aqueles dotados de uma estrutura administrativa e os desprovidos dessa estrutura. A par disso, resta ainda uma dúvida que merece ser esclarecida.
Se alguns órgãos orçamentários não possuem estrutura administrativa, quem irá administrar suas dotações orçamentárias? Em outras palavras, quem procederá ao empenho, à liquidação e ao pagamento dessas dotações? Respondemos: em tais casos a execução orçamentária e financeira ficará a cargo de algum órgão cujas finalidades institucionais estejam direta ou indiretamente relacionadas àquelas dotações. E é aqui que nasce o conceito de recursos supervisionados. Exemplifiquemos.
Caberá ao Ministério da Fazenda administrar as dotações dos órgãos Transferencias a Estados, DF e Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito e Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal. Por quê? Porque a natureza dessas dotações acabam sendo abrangidas pelas finalidades institucionais a cargo do Ministério da Fazenda. Nada mais razoável do que permanecer sob a responsabilidade do órgão fazendário o controle dos Encargos Financeiros da União. É por isso que chamamos tais recursos de recursos supervisionados. Eles não pertencem ao Ministério da Fazenda, mas a outro órgão orçamentário. O Ministério apenas supervisiona os recursos pertencentes a terceiros. É como se fosse seu tutor.
