ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS: O QUE É?

O inciso III do art. 165 da Constituição federal fala em "orçamentos anuais". Ou seja, a expressão é usada no plural e não no singular. Quem esclarece porque isso ocorre é o próprio Texto Constitucional. Vejamos.

No § 5º do mesmo artigo, a Carta Magna discrimina a composição da lei orçamentária. Ela abrangerá três modalidades orçamentárias: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das estatais. Dos três, o orçamento de investimento é, de longe, o mais "obscuro", o menos debatido e, porque não dizer,  também o menos conhecido do grande público e até mesmo entre os técnicos especializados. Qual o conteúdo do orçamento de investimento das empresas estatais? É disso que iremos tratar agora.

Em primeiro lugar, é preciso deixar claro que as empresas estatais são indutoras do desenvolvimento. Elas foram criadas para serem o braço do Estado numa economia, capazes de impulsionar setores estratégicos do setor produtivo. Foi o que aconteceu no início da década de 40 quando as dificuldades de importação de matérias primas e bens industriais, decorrentes da Segunda Guerra Mundial, pressionaram o governo brasileiro a criar as empresas estatais (muito embora no Século XIX já haviam sido criados o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal, respectivamente, nos anos de 1808 e 1861).   

Nesse período foram criadas a Companhia Siderúrgica Nacional – CSN (1941), a Companhia Vale do Rio Doce - CVRD (1942) e a Companhia Hidro Elétrica do São Francisco – CHESF (1945). Depois delas, várias outras empresas passaram a compor a administração indireta federal. O motivo foi que essas empresas reuniam alguns preciosos requisitos: agilidade administrativa, autonomia financeira e flexibilidade na gestão de pessoal. Foi a solução encontrada para superar os entraves burocráticos da administração direta, sempre pesada e sem condições técnicas para gerir determinados segmentos específicos da economia (energia elétrica, petróleo, etc.).

Pois bem. Logo se vê que a criação das empresas estatais não ocorreu por acaso. Ela teve  uma razão de ser. Ademais, os investimentos realizados através das estatais convergiriam para as diretrizes políticas, econômicas e sociais firmadas pelo governo federal. Ou seja, a massa de recursos injetados pelas estatais na economia brasileira teria por objetivo estratégico fundamental fomentar as diretrizes dos planos de governo, potencializando-as e tornando-as mais eficazes, com a consequente geração de emprego e renda. Logo, não há como dissociar os investimentos patrocinados pelas empresas estatais das políticas de desenvolvimento governamentais. Aqui está a gênese do orçamento de investimento e a razão pela qual ele integra as leis orçamentárias, juntamente com os orçamentos fiscal e da seguridade social.

A LOA do governo federal para 2017 (Lei 13.414, de 10/01/2017) traz o valor de  89.773.268.171,00 referente ao investimento das estatais federais. As fontes que irão financiar esse aporte de recursos estão discriminadas logo a seguir:

Conforme se vê, a maior parcela dos recursos virão das próprias empresas  - cerca de 74,6 bilhões de reais. A questão é: se se tratam de recursos próprios, por que submeter sua aplicação ao órgão legislativo? Afinal de contas, as empresas estatais, na hipótese específica de tais recursos, não são titulares dos mesmos? Não podem fazer "o que bem quiserem com eles"? A resposta é: NÃO. 

Basicamente, as empresas estatais federais estão agrupadas em dois blocos. O primeiro bloco é composto por três grandes grupos: aquelas que atuam no setor de energia elétrica (grupo Eletrobrás), as que estão voltadas à indústria petrolífera (grupo Petrobrás) e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). O segundo bloco é integrado pelas empresas que atuam no Sistema Financeiro Nacional, regidas pela Lei 4595/64. São elas: o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Nordeste do Brasil, o Banco da Amazônia e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Todas essas empresas estão sob a supervisão e coordenação da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST, órgão integrante do Ministério do Planejamento. 

Afora essas empresas, há também 18 empresas que integram o orçamento fiscal do governo federal. As chamadas estatais dependentes. São controladas pela Secretaria de Orçamento Federal e não pela SEST. 

Imagine quantos transformadores (aqueles que são colocados nos postes de iluminação pública) são implantados anualmente em todo o Brasil pela Eletrobrás. Também a quantidade de refinarias que são construídas em todo o Território Nacional. Não restam dúvidas que tanto os transformadores quanto as refinarias adquirem uma importância estratégica como molas propulsoras do desenvolvimento nacional. Também é inegável que a aquisição de tais bens atendem a uma necessidade coletiva imensa. Não é nem preciso entrarmos em detalhes com relação a isso. 

´Com efeito, não há como o volume de tais gastos ficarem à margem da autorização legislativa, somente pelo fato de tais valores não serem provenientes dos cofres da União (orçamento fiscal). Em outras palavras. Por trás da aprovação da lei orçamentária anual - e com ela o orçamento de investimento das estatais - há uma enorme necessidade sócio-econômica que precisa ser atendida e supervisionada. Isso se faz através da atuação do Legislativo federal (Câmara Federal/Senado). A população, por meio de seus representantes, participa das políticas indutoras do desenvolvimento nacional. 

Em síntese, podemos dizer que o motivo por que a aplicação dos gastos das empresas estatais passam pelo crivo do Legislativo é mais de natureza política do que propriamente operacional. Nos exemplos citados, a Petrobrás e a Eletrobrás são donas dos recursos, mas elas não podem gastá-los, sozinhas, da maneira que melhor entenderem. Em absoluto!! A aplicação de tais recursos se insere num tabuleiro estratégico da política nacional de desenvolvimento. O Estado não pode ficar à margem desse processo. Ele tem que interferir. Ele tem que dizer onde, quando, quanto e como aplicar esses recursos. 

E quanto aos gastos de manutenção das estatais (folhas de salários, gastos com serviço telefônico, etc.) ? Eles também integram o orçamento de investimento? Não. Eles integram o orçamento fiscal e da seguridade social? Também não. Quem supervisiona e controla a aplicação desses recursos é a SEST.