terça-feira, 27 de setembro de 2016

O QUE É "ETAPA COGNITIVA" E "ETAPA CONCLUSIVA" EM AUDITORIA GOVERNAMENTAL?

Há dois momentos de suma importância que devem ser considerados por quem realiza auditorias governamentais. Aliás, não apenas as auditorias governamentais se ressentem deles, mas também as auditorias empresariais e, por que não dizer, toda modalidade investigatória.  

A primeira delas  - que se constitui, a propósito, em requisito da segunda - é a chamada etapa cognitiva. Essa fase é caracterizada pela coleta de informações e documentos que servirão de base para a etapa seguinte (etapa conclusiva), inclusive, mediante entrevistas realizadas com os administradores públicos. É na etapa cognitiva que o técnico que realiza os trabalhos anota, compara, calcula, esquadrinha, analisa, reanalisa, enfim, sistematiza todos os dados obtidos transformando-os em uma massa de informação inteligível capaz de sustentar conclusões sólidas a respeito do fato investigado. 

Essa massa de informação pode ser traduzida por gráficos e tabelas - elaborados pelos próprios servidores -  capazes de esclarecer todos os pontos obscuros numa auditoria governamental. É importante ter em mente que a fase cognitiva de uma auditoria governamental consiste, essencialmente, numa grande pesquisa. Durante os trabalhos de coleta de dados, informações e realização das entrevistas não há como extrair conclusão alguma, isto é, não tem como o técnico proferir qualquer juízo de valor a respeito do fenômeno investigado. Somente após a tabulação e organização dos dados é que finalmente será possível apontar falhas que - por carecer da oitiva do gestor - ainda se revestirá de indícios de irregularidades, não propriamente de uma certeza de sua ocorrência.   

Exemplificando: imagine que os técnicos de um tribunal de contas irão realizar uma auditoria na folha de pagamento de um órgão público qualquer. Durante a fase cognitiva poderão ser solicitadas: as folhas de pagamento do período analisado e as fichas funcionais de alguns ou de todos os servidores. Também poderão ser realizadas entrevistas com o responsável pelo setor de recursos humanos, a fim de obter esclarecimentos acerca da existência ou não de servidores temporários, da quantidade de servidores estatutários e celetistas, do número de servidores porventura existentes no órgão mas que pertençam a outras esferas de governo, dos servidores do órgão que estejam à disposição de outros entes federativos, etc.

De posso desse conjunto de informação é que serão realizadas as análises necessárias para a extração de conclusões que possam atestar a existência ou não de irregularidades na elaboração da folha de salários. 

Finalizada a fase cognitiva, ingressa-se na fase conclusiva da auditoria governamental.  Essa, conforme disse anteriormente, será uma consequência daquela. 

Na fase conclusiva os técnicos que realizam a auditoria governamental já poderão apontar, com relativa segurança, a existência ou não de erros ou fraudes no órgão auditado. Ato contínuo, serão expedidas comunicações processuais aos gestores faltosos, a fim de que eles apresentem as justificativas e esclarecimentos que entenderem necessários no prazo assinalado. Nascem aqui as citações e audiências (no Tribunal de Contas da União) e as notificações (no Tribunal de Contas do Estado do Amazonas). É por meio desses expedientes que os tribunais de contas ofertam o contraditório e a ampla defesa aos administradores públicos. Ou seja, a oitiva do gestor nessas condições é um imperativo da fase conclusiva da auditoria governamental (quando há indícios de irregularidades). 

Aqui, uma observação importante. 

Muitos técnicos ainda confundem essas duas fases. Acabam "metendo os pés pelas mãos". Ou seja, mal finalizaram a etapa cognitiva e já ingressaram na fase conclusiva da auditoria governamental. Acabam veiculando nas citações, audiências e notificações solicitações de documentos e informações que já deveriam fazer parte de seu acervo de dados. Quando o gestor não atende à solicitação, normalmente ocorrem a proposituras de aplicação de multas - a meu ver, indevidas. Afirmamos que se trata de multas indevidas pelo fato de ser uma faculdade do gestor apresentar ou não justificativas na fase do contraditório e da ampla defesa. Na verdade, a multa é legítima somente na fase cognitiva uma vez que a negativa de colaborar com a investigação (mediante a não entrega de documentos e processos, p exemplo) caracteriza-se como uma obstrução aos trabalhos dos técnicos de controle externo. Veja-se, a título de ilustração,  o seguinte questionamento: informe, pormenorizadamente, as despesas decorrentes de indenização e restituição, no valor de "X", identificando os beneficiários do pagamento.

Note-se que o técnico atribui ao gestor a responsabilidade por informar algo que ele, durante os trabalhos de campo, deveria esclarecer. Na verdade, ele deseja saber de onde viram os valores que compuseram a rubrica "indenização e restituição" e também quais foram os destinatários dos pagamentos. Convenhamos. É justamente para isso que as visitas aos órgãos públicos existem. É para tomar contato com a realidade, analisar os documentos apresentados e extrair conclusões. Não é o gestor quem deve fazer isso. É o técnico designado para realizar a auditoria. Para tanto, deveria ele buscar os livros, processos e documentos que respondesse tal questionamento. Concluída a fase investigativa e se constatados indícios de irregularidades nas práticas, o questionamento veiculado na comunicação processual poderia assumir o seguinte formato: Sr. gestor, apresente justificativas para os pagamentos irregularmente feitos às pessoas tais e tais, infringindo o disposto na legislação "Y". Perceba que a forma como o técnico se dirige ao gestor não apresenta mais um semblante de dúvida, mas um relativo grau de certeza. É um questionamento direto, sem rodeios; ao contrário do primeiro em que o técnico jogou a responsabilidade (sua) para o gestor.

Vejamos outro exemplo: deve o órgão informar como foram adquiridos os veículos que pertencem ao órgão "X". Na hipótese de ter havido locação de veículos, deve ser encaminhada cópia do estudo técnico que apontou a opção de locar como mais vantajosa do que a opção de adquirir os veículos.          
O questionamento padece dos mesmos vícios do primeiro. Só há três formas de a administração pública adquirir bens dando em troca uma contrapartida financeira: licitando, dispensando a licitação ou inexigindo-a. E os trabalhos de campo são justamente para isso: examinar como o órgão público aplicou seus recursos. A parte final do questionamento - apresentação do estudo de viabilidade na hipótese de opção pela locação de veículos e não por sua aquisição - também deveria ter sido investigada na fase cognitiva. Se suficientemente analisado, um chamamento do gestor público para apresentar justificativas, poderia adquirir o seguinte formato: Sr. gestor, apresente justificativas para a contratação irregular (mediante licitação, dispensa ou irregularidade) da aquisição de veículos objeto do processo "Y", infringindo as disposições da lei número tal. Caso se tratasse de problemas relacionados à locação de veículos, o questionado endereçado ao gestor poderia questioná-lo acerca do custo-benefício da operação, dentre outras possíveis infrações legais.

Em síntese, é preciso que os técnicos que realizam auditorias governamentais tenham uma noção clara do seu papel quando realizam seus trabalhos. Nela, o espírito investigativo deve ser intenso. Dele deverá resultar conclusões que sustentem a falta ou presença de indícios de irregularidades. Ocorrendo essa última hipótese, os questionamentos dirigidos aos gestores devem assumir um formato objetivo, alheio a dúvidas ou alusões esparsas e superficiais. Tais questionamentos devem retratar conclusões claras e sólidas construídas a partir de um intenso processo cognitivo. Os papéis nunca poderão ser invertidos: o do gestor jamais poderá ser confundido ou substituído com o do técnico que faz os levantamentos, e vice-versa. Cada qual no seu quadrado. É preciso que o técnico finalize seus trabalhos de campo com a certeza de que fechou todos os ciclos investigativos que envolveram os aspectos por ele levantados.

Caso, entretanto, alguma informação não tenha se concluído, não há como abrir a fase do contraditório e da ampla defesa com essa finalidade. A fase da apresentação das justificativas pelos gestores não se presta a esse fim. Presta-se a contra-arrazoar as ponderações conclusivas formuladas pelos técnicos. Ocorrendo a necessidade de informações complementares, então os questionamentos devem assumir a forma de uma diligência, nunca de uma notificação (no caso do TCE-AM) ou de uma audiência ou citação (na hipótese do Tribunal de Contas da União). Nesse caso, o gestor poderá vir a sofrer a aplicação de multa, caso não responda à diligência solicitada, justamente por, em assim agindo, obstruir a ação do órgão de controle externo.