sábado, 26 de julho de 2014

APLICAÇÃO DE MULTA SOBRE CONTAS JULGADAS REGULARES COM RESSALVAS NO TCE-AM

A Lei Complementar 114 de 23 de janeiro de 2013, que alterou a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei 2423/96), trouxe algumas importantes inovações. Uma delas consiste na possibilidade de aplicação de multa em contas julgadas regulares com ressalvas, ao acrescentar o parágrafo único ao artigo 53 da referida Lei Orgânica a seguinte disposição:

"Art. 53 (...)

Parágrafo único. Mesmo quando julgar as contas regulares com ressalva, poderá o Tribuna aplicar multa de até 30% (trinta por cento) do valor previsto no art. 54, em razão das impropriedades ou faltas identificadas, hipótese em que a quitação ao responsável estará condicionada ao seu pagamento"

Ainda que respeite o entendimento de alguns Conselheiros, eu, de minha parte, nunca concordei com essa alteração. Por isso mesmo, nunca a apliquei em meus Votos. Por uma razão simples: contas regulares com ressalvas se ressentem tão-somente de faltas ou impropriedades de caráter formal que não resulta dano ao erário. É o que diz o inciso II do art. 22 da Lei Orgânica. 

Ora, se as falhas foram apenas de caráter formal, então por que apenar o gestor? Qual a base jurídica para isso? Que princípio do ordenamento jurídico sustenta esse posicionamento? Isso não resultaria num excesso? Não tenho dúvidas quanto a isso. 

Entendo que se há possibilidade de aplicar multa por uma má gestão dos recursos, então as contas deveriam ser avaliadas irregulares e não regulares com ressalva. 

Na verdade, a multa aqui referida foi criada para legitimar uma forma de julgamento equivocada que historicamente tem sido aplicada no Tribunal e eu, acompanhado de alguns Conselheiros, começamos a refletir sobre tais decisórios ante à possibilidade de contradição no julgado e, com isso, à exposição do decisório aos embargos de declaração. A problemática envolvia o seguinte.

O Tribunal costumava aplicar multa aos gestores em razão da prática de ato com grave infração à norma legal e, no mesmo julgado, considerar as contas regulares com ressalvas. Ora, claramente esse julgado se contradiz. 

A avaliação das contas anuais de qualquer gestor envolve dois juízos: um juízo de avaliação e um juízo sancionador. No plano da avaliação o Tribunal proclama o mérito das contas: regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. Já no juízo sancionador, aplica ou não multa aos responsáveis, além de sanções de outras naturezas (impossibilidade de assunção de cargos em comissão na administração pública, impossibilidade de contratar com o setor público, etc.). Conquanto emanem de juízos distintos, é preciso que eles guardem coerência entre si. 

Pois bem. O que estava ocorrendo é que, conforme dissemos, no plano sancionador o Tribunal reconhecia condutas praticadas com grave infração à norma legal e, em razão disso, multava os gestores. Mas no plano avaliador ele simplesmente liberava o gestor, ou seja, ignorava essa conduta. Julgava suas contas regulares com ressalvas. Ocorre que a própria Lei Orgânica previa que, havendo prática de ato com grave infração à norma legal as contas, necessariamente, seriam julgadas irregulares. E isso não vinha ocorrendo. Ora, pontos contraditórios nos acórdãos ensejavam a interposição de embargos declaratórios. E isso fragilizava os decisórios no sentido de rescindir-lhes o mérito. A consequência disso foi que os julgados passaram a ser objetos de vários embargos declaratórios todos argumentando contradição no acordão recorrido. Convenhamos: estavam corretos em sustentar esse ponto de vista. Não bastasse isso tais gestores, muito embora tivessem agido à revelia da lei, passavam ao largo da lei da ficha suja, ou seja, podiam novamente se candidatar a novos cargos eletivos uma vez que suas contas não apresentavam máculas suficientes para torná-los inelegíveis.

Foi por isso que resolvemos adotar uma outra postura: se há multa aplicada em razão da prática de ato com grave infração à norma legal (contratação sem concurso público, fraude em licitação, desvio de recursos públicos, etc.) então as contas deveriam, no plano avaliador, serem julgadas irregulares e não mais regulares com ressalvas. 

Foi quando eu decidi refletir sobre o fato e alterar meus entendimentos daí por diante. Como já havia um histórico de entendimentos do Tribunal, naturalmente essa minha crítica foi de encontro a ela. O resultado é que o Colegiado começou a perfilhar também esse ponto de vista. A corrente predominante passou a ser minoritária e em seguidos julgados começou a não mais fazer prevalecer o seu entendimento. A incorporação desse dispositivo foi, então, a solução encontrada para manter esse ponto de vista (julgamento das contas regulares com ressalva com aplicação de multa). Em síntese, esse é o resumo dos fatos. 

Outra questão não menos importante, e que também nasceu a partir do dispositivo em referência, foi a proliferação de decisórios retroativos. Esclareço.

A LC 114/2013 entrou em vigor em 23 de janeiro de 2013. Muitos gestores que foram julgados a partir dessa data, e tiveram suas contas consideradas regulares com ressalvas, começaram a ser sancionados com base no novel regramento. O problema é que essas contas são de exercícios ANTERIORES à vigência da mencionada Lei (contas de 2012, 2011, 2010, etc.). Ou seja, a multa assim aplicada claramente afronta um Direito Fundamental, previsto no inciso XXXIX do art. 5º da CF/88: "não há crime sem lei anterior que o defina, NEM PENA SEM PRÉVIA COMINAÇÃO LEGAL". Ora, como sancionar um gestor com multa criada posteriormente à sua gestão? À época da gestão, inexistia a pena. Ela foi criada depois de encerrado o exercício da gestão. A meu ver, uma decisão flagrantemente inconstitucional que a expõe a um controle de constitucionalidade. 

Ainda que respeite quem pense em sentido contrário, entendo que a produção de julgados com essa estrutura fragiliza os decisórios. 

É para a nossa reflexão.