terça-feira, 29 de março de 2011

RECEITAS EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS

              Quando ouvimos falar em “Receita Extra-Orçamentária” logo nos vem à mente a idéia de algo “que não está contido no  orçamento público”. Esta noção, contudo, merece ser recebida com cautelas. Isto porque o parâmetro por ela adotado – ausência da receita na peça orçamentária – não se mostra como um parâmetro seguro, mas incompleto.  Incompleto porque nem toda receita que está fora do orçamento deverá ser classificada, necessariamente, como uma receita extra-orçamentária. Ao contrário. Há receitas que estão fora do orçamento e que possuem natureza orçamentária. Nesse sentido, o exemplo mais clássico são os conhecidos excessos de arrecadação. 

Conforme todos nós sabemos “excessos de arrecadação” são receitas que chegam aos cofres públicos, mas que não foram previstas. Ora, se não foram previstas é porque estão fora do orçamento. Logo, tratar-se-iam de receitas extra-orçamentárias? Certamente que não! Ousamos afirmar que dez entre dez especialistas versados na prática da elaboração orçamentária indubitavelmente classificariam tais valores como receita orçamentária e não como extra-orçamentária. 

Por outro lado, há valores que estão contidos na lei orçamentária, mas que se transformam em receitas extra-orçamentárias. É o caso, p. exemplo, dos valores reservados para o custeio da folha de pagamento do quadro de pessoal de uma instituição pública. Antes de sua confecção esses valores possuem natureza orçamentária. Terminada a folha, muda a natureza da disponibilidade financeira: já não se trata mais de receita orçamentária, mas de valores que devem ser contados como itens extra-orçamentários. Por quê? Porque o parâmetro que deverá ser tomado para que se proceda a uma classificação mais próxima da realidade é de natureza jurídica e não contábil.

Explicamos.

Todo valor que ingressa nos cofres públicos poderá ser classificado em dois grandes grupos: ou corresponderão a recursos pertencentes ao próprio Poder Público, ou pertencerão a terceiros. Em outras palavras (e recorrendo a uma linguagem jurídica): há valores que pertencem ao Poder Público e que estão em sua posse (física). Tais valores chamaremos de Receita Orçamentária. Entretanto, poderá ocorrer que o Estado arrecade valores que não lhe pertence: Ele disporá, portanto, da posse (física) desses valores, mas não será proprietário dos mesmos. Nesse caso, estaremos diante de uma Receita Extra-Orçamentária. O quadro I a seguir resume esses conceitos:

                                                    Quadro I




Disponibilidade
Posse
Propriedade
Classificação
Sim
Sim
Receita Orçamentária
Sim
Não
Receita Extra-Orçamentária

          
Vamos a algumas exemplificações de receitas extra-orçamentárias:

a) o depósito em dinheiro feito por alguém contratado pelo Poder Público para garantir a execução de seu contrato;
b) as antecipações de receitas orçamentárias;
c) os recursos provenientes do empréstimo compulsório previsto no art. 148 da Constituição Federal.

Todas estas exemplificações têm um ponto em comum: diante de todas elas o Estado assemelha-se a uma instituição bancária. Apenas guarda valores pertencentes a outras pessoas que, por isso mesmo, terá de devolver a elas no futuro. Numa palavra: o Estado é um mero agente arrecadador. Nos exemplos dados os proprietários serão, respectivamente, o contratado, a instituição financeira que efetivou a antecipação (no caso de a transação ocorrer perante uma instituição financeira) e o cidadão (do qual o empréstimo compulsório foi tomado). Dessa forma, podemos concluir que em cada uma das situações apontadas o Estado conta apenas com a posse (física) do valor, mas não dispõe de sua propriedade. Esta peculiaridade tem uma importância brutal para as Finanças Públicas: é que as Instituições Públicas não poderão lançar mão de tais valores para custear suas despesas. Esse, sim, o fundamento primeiro de uma receita extra-orçamentária.

Fazendo um paralelo com as instituições bancárias poderíamos mesmo afirmar, guardadas as devidas proporções, que elas trabalham, essencialmente, com receitas extra-orçamentárias uma vez que a grande massa de recursos que circula no Sistema Financeiro Nacional pertence a pessoa diversa daquela que é sua guardiã, isto é, que dispõe de sua posse (física). O mesmo acontece, em determinadas situações, com as instituições públicas. 

É bem verdade que em certas ocasiões um valor antes classificado como receita extra-orçamentária poderá se transformar em receita-orçamentária. Nesse caso, o valor incorporar-se-á, em definitivo, à peça orçamentária merecendo, portanto, ser classificado como receita orçamentária. É o caso, p. exemplo, do depósito feito pelo contratado para a garantia de seu contrato ajustado com uma Instituição Pública. Caso este último torne-se inadimplente a Lei n° 8.666/93 autoriza o Poder Público a ficar com a quantia depositada, total ou parcialmente, objetivando a ressarcir-se pelos prejuízos porventura por ele causados. Essa transformação, contudo, jamais poderá ocorrer quanto as outras duas situações apontadas (antecipações das receitas orçamentárias e empréstimos compulsórios). Em relação a eles os valores ingressam nos cofres públicos como receitas extra-orçamentárias permanecendo nessa condição até o momento em que são entregues (entenda-se, devolvidas) aos seus legítimos proprietários. 

Por outro lado, conforme dissemos, há receitas que estão contidas na peça orçamentária, mas que, no momento seguinte,  transformam-se em receitas extra-orçamentária. E em que momento isso ocorre? No momento da liquidação da despesa. O quadro II esclarecerá melhor o que queremos dizer:



                                                Quadro II




Disponibilidade
Liquidação
Receita Extra-Orçamentária
Receita Orçamentária
$ 1.000
-
-
$ 1.000
$ 1.000
$ 250
$ 250
$ 750
$ 1.000
$ 500
$ 500
$ 500
$ 1.000
$ 750
$ 750
$ 250
$ 1.000
$ 1.000
$ 1.000
-


Observe que a ocorrência da liquidação da despesa não altera a disponibilidade. Ela permanece inalterada durante todo o processo de liquidação da despesa[1]. Perceba também que antes de qualquer despesa liquidada todas as disponibilidades eram classificadas como receita orçamentária, uma vez que o Estado detinha a sua posse (física) e, ao mesmo tempo, era seu proprietário (isto é, seu dono). Contudo, à medida que os valores são liquidados o Estado perde a propriedade sobre uma fração cada vez maior das disponibilidades mantendo, contudo, a sua posse (física). Podemos concluir, portanto, que os valores liquidados transmudam a natureza das disponibilidades financeiras transformando-as em receitas extra-orçamentárias na razão direta das liquidações.

Esclareça-se, ainda, que as disponibilidade aqui consideradas – no valor de $ 1.000 – correspondem aos valores arrecadados pelo Poder Público, estejam elas previstas ou não previstas na lei orçamentária (excesso de arrecadação).

Para finalizar, gostaríamos de fazer um paralelo entre os conceitos aqui expostos com o nosso dia-a-dia.

Imagine alguém que não tenha dívidas e que acabe de receber o seu salário. Vamos supor que a remuneração dessa pessoa seja de $ 2.000 u.m. Ao receber seu salário o total de suas disponibilidades financeiras será classificada, na ótica do orçamento público, como receita  orçamentária. Isto porque ela dispõe tanto da posse (física) dos valores quanto de sua propriedade.

No momento seguinte essa pessoa vai até a um supermercado e gasta $ 300 u.m. “pendurando” a conta em seu cartão de crédito. Pois bem, se fôssemos classificar as suas disponibilidades em orçamentária e extra-orçamentária diríamos que $ 1.700 u.m. seria receita orçamentária enquanto o remanescente ($ 300 u.m.) corresponderia a recursos extra-orçamentários. Para chegarmos a essa conclusão aplicamos a regra do Quadro I, acima.

Essa nova classificação significa que as $ 300 u.m. já não mais pertencem ao nosso personagem, mas sim ao supermercado encontrando-se  tão-somente transitoriamente na posse (física) da mesma. Quando chegar a fatura do cartão de crédito ela, então, procederá ao pagamento da dívida. Mas não apenas isso. Ao assim proceder estará apenas entregando algo ao supermercado que, na verdade, já era dele desde o dia em que foi efetivada a compra a prazo. Isso ocorre com todas as compras a prazo que fazemos. A rigor, portanto, ao fazer uma nova compra a prazo não poderíamos gastar nenhum valor de nossas disponibilidades que estivessem dentro do limite de nossas compras a prazo feitas no passado. Isto porque estaríamos recorrendo a uma fonte de recursos que já não é nossa, pois já não nos pertence.


[1] As disponibilidades somente se alterarão se o processo de liquidação da despesa for concomitante com o seu pagamento. Nesse caso as disponibilidades serão reduzidas na medida em que a despesa for liquidada.